張倩燁專欄:WHO 專業外衣下的政治底色

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由於WHO總幹事選舉細節是不透明的,候選人通常會和有能力與影響選舉結果的主要國家進行溝通。曾有某候選人向非洲某位執委會委員行賄未遂,被這位非洲官員向媒體曝光。

新型冠狀病毒疫情的發展得到世界衛生組織(WHO)的密切關注。WHO總幹事譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)在一月下旬訪華期間讚揚了中國政府應對肺炎疫情的措施與領導力。

武漢肺炎:世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞在北京與中國國家主席習近平會面(AP)
武漢肺炎:世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞在北京與中國國家主席習近平會面(AP)

WHO總幹事譚德塞在一月下旬訪華期間,讚揚了中國政府應對肺炎疫情的措施與領導力。(資料照,AP)

台灣參與世衛大會看總幹事邀不邀

WHO在此次疫情中最初的表現,不僅在國際上受到來自日本、德國等國的質疑,即便是在中國也飽受民間輿論的批評。在疫情已經凸顯其傳播迅速性與隱蔽性時,譚德塞對中國的讚譽,連部分中國網民輿論都質疑其客觀性,輿論將關注點集中在世衛組織及總幹事的權力範圍及運作方式上。

世界衛生組織有兩個主要決策機構,一個是世界衛生大會(World Health Assembly, WHA),另一個是世衛組織的執行委員會(Executive board),兩者均由WHO的正式成員構成。

根據世界衛生大會的規定,總幹事具有可以邀請「觀察員」參加世界衛生大會的權力。台灣在二〇一六年後被排除在世衛大會之外,也與總幹事是否邀請台灣有關。

WHO也是唯一一個能宣布全球衛生緊急狀態的國際組織。在譚德塞結束訪華回到日內瓦後,曾建議在宣布國際關注公共衛生緊急事件時,在紅色與綠色之間加入一個「黃色」的中間地帶。

假如這一中間地帶被接受,各國可能會對疫情爆發國家的旅行、經貿活動的限制採取限制措施,但未必會像目前多國對中國禁飛或限飛一般嚴格。

由於WHO總幹事擁有可觀的權力與影響力,這一職位人選的選舉規則是否公正極為重要。WHO總幹事的選舉在一六年之前常被批評為不透明,當時總幹事人選由WHO的執行委員會選舉產生。

WHO執委會由三十四名在衛生專門技術方面有資格的個人組成,這些個人均由世界衛生大會中的會員國指派。當選會員國的任期為三年。

由於選舉的細節是不透明的,在這樣的選舉機制下,尋求當選與連任的候選人通常有能力與影響選舉結果的主要國家進行溝通。曾有媒體報導在過去的選舉中,某些國家向非洲某位執委會委員行賄未遂,被這位非洲官員向媒體曝光。

一六年後新的選舉機制下,總幹事由一九四個成員國以一國一票的方式產生,這一機制使大國對總幹事選舉的影響力下降,但對於尋求連任的總幹事來說,向成員國政府尋求資金支持,對總幹事的「政績」與領導能力就是更大的考驗。

世界衛生組織(WHO)肩負防治伊波拉病毒出血熱(EVD)的重責大任,圖為世衛總幹事譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)(AP)
世界衛生組織(WHO)肩負防治伊波拉病毒出血熱(EVD)的重責大任,圖為世衛總幹事譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)(AP)

根據世界衛生大會的規定,總幹事具有可以邀請「觀察員」參加世界衛生大會的權力。台灣在二〇一六年後被排除在世衛大會之外,也與總幹事是否邀請台灣有關。(資料照,AP)

營運資金須靠各國政府捐款

與許多聯合國機構一樣,WHO也面臨著經費不足、主要依賴捐獻資金運作的困境。WHO的所有資金中,只有約三成來自聯合國會費,其餘主要來自各國政府與慈善組織(如比爾及梅琳達.蓋茨基金會等)的捐款;已開發國家與主要醫藥企業的捐款往往附帶不同的條件,如將資金用於特定的醫療衛生領域或保護某種醫藥品牌的專利等。

在應對突發疫情時,WHO主要依靠「無國界醫生」的醫生群體來應對疫情,而自己機構的官員主要負責制定相關政策與尋求資金援助。

能為WHO籌集到更多的資金以維持日常運作與應急反應,是總幹事展現領導力的重要方面。

目前美國仍是WHO的頭號資金貢獻國,而中國是第二大貢獻國。一七年八月,剛剛當選總幹事的譚德塞對中國進行訪問,中國方面與WHO簽署了一項諒解備忘錄,額外自願捐款兩千萬美元,用於支援WHO在全球開展工作。這等於是給新任總幹事送了一份大禮。

客觀來說,WHO及其總幹事在重大國家疫情事件中,常常不願公開批評某個具體國家的措施,並且通常希望與各國政府保持良好的溝通管道。各國政府是WHO的主要捐贈來源之一,這當然是國際機構負責人的主要考量之一。

對WHO尤為特殊的是,當疫情發生時,WHO的醫生和專家首先依靠各國政府的協助來獲取疫情資訊並建立監測體系。

世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞(AP)
世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞(AP)

一七年八月,剛剛當選總幹事的譚德塞對中國進行訪問,中國方面與WHO簽署了一項諒解備忘錄,額外自願捐款兩千萬美元,等於是給新任總幹事送了一份大禮。(資料照,AP)

〇三年SARS期間,疫情傳播到多個國家,WHO向包括北京、香港、台北及多倫多等多座城市發布旅行警告。這一舉措嚴重影響多倫多的短期經濟活動,加拿大聯邦、安大略省、多倫多市三級政府和醫學專家向WHO的旅行警告提出反對和質疑,多倫多副市長對WHO表示憤怒。一個由加拿大外交官與記者組成的代表團飛赴日內瓦,在WHO總部外安營紮寨,現場抗議,並最終迫使WHO取消對多倫多的旅行警告。在加拿大事件後,WHO在發布旅行警告問題上格外慎重。

疫情決策要考量經濟

加拿大案例說明,WHO在做涉及全球疫情的決定時,也會考慮疫情對主要爆發國家與全球經濟增長的影響。當然,這種複雜問題的決策過程是任何一個國際政府間機構都會存在的現象。

在應對突發全球公共衛生事件、動員全球資源與國際協調等方面,WHO仍具有不可替代的功能。(本文代表個人觀點,與任職世界銀行顧問無關)

*本文原刊新新聞第1719期。授權轉載。

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