從全球衛生治理看WHO的政治難題與台灣加入的意義

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圖片來源:AP
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⊙林世嘉 

隨著武漢疫情全球爆發,台灣被排除在世界衛生組織(World Health Organization, WHO)引起國際高度關注,除了在今年第146屆WHO的執行委員會開議前,日本首相安倍晉三、加拿大總理杜魯道紛紛公開支持台灣參與WHO,在執委會期間,迄今已有史瓦帝尼(發言2次)、巴拉圭、瓜地馬拉(發言2次)、海地、宏都拉斯、聖克里斯多福及尼維斯、諾魯及馬紹爾群島8個友邦發言廷台。此外理念相近國家則包括美國、日本、德國代表歐盟27個會員國等、英國、澳大利亞、紐西蘭及比利時。 

然而,即便台灣議題引起會員國的高度關切,WHO仍舊以「執委會應具焦於技術性議題之討論」的方式「政治化」台灣議題,不正面回應如何與台灣在武漢防疫上進行合作、是否提供台灣即時資訊等問題。針對WHO近日「友善中國」的發言,被各界質疑WHO「聽命於中國指揮」。作為一個在世界運行70年以上歷史的國際性衛生組織,WHO的發言與決策是「專業指導政治」抑或是「政治凌駕專業」呢? 

WHO的全球衛生治理困境:代議政治的難題 

國際間各國彼此於衛生議題合作與協調而形成國際性聯盟或全球制度結構,早在20世紀之初便開始,從1920年國際聯盟衛生組織(LNHO)到1948年世界衛生組織(WHO)的成立皆顯示各國對於透過國際組織來處理衛生議題的需要。隨著公共衛生治理的範疇越來越包羅萬象,除了處理疾病防治議題,更擴大涉入其它社會與環境健康決定因素,例如貿易問題、氣候變遷問題、經濟發展問題、教育問題、文化問題、甚至政治問題等,WHO被會員國賦予的期待亦越來越多。 

然而,WHO究竟是「專業指導政治」抑或是「政治凌駕專業」,一直是矛盾的問題。一方面,WHO由會員國組成,就代議政治的體現而言,會員國選出幹事長並託付其相當的權力組成專業團隊,理應該要為會員國服務、不應違背會員國的要求。另一方面,受委託的幹事長及組織,係被認為擁有足夠的專業可以處理複雜的全球衛生問題,WHO被期待依科學證據及專家建議進行決策,必須中立地達成其宗旨與使命。 

各國利益與WHO職責的衝突,導致全球衛生治理的困難,例如推動《菸草控制框架公約》(FCTC)符合WHO的專業職責,然而卻因為各國政府受到菸草業者嚴重抗議,而導致實際落實窒礙難行;又如日前WHO宣布武漢肺炎為「國際關注公共衛生事件」(PHEIC)後,聲明不建議各國採取任何航班及旅遊限制,然截至目前為止,美國、義大利、韓國、紐西蘭、菲律賓、越南等國家仍發布停止中國部分或中國所有航班,顯示WHO在全球衛生治理上並無實質約束會員國的實權。 

上一任WHO幹事長陳馮富珍女士在其任內展開為期五年的WHO改革,現任的幹事長Tedros博士甫上任便再提出新的WHO改革計畫,皆強調要讓WHO有更多的自主權及獨立性,便是想處理WHO在全球衛生治理中一直存在爭議與矛盾:WHO在達成其「人人享有健康權」宗旨及「不遺漏任何人」使命的同時,又受「資金來自會員國」、「向會員國負責」、「為會員國服務」的約束。 

因此,並不難想像,中國作為WHO資金及人力等合作密切的會員國之一,WHO的發言與行動,必須「友善中國」。 

WHO不但不幫助台灣,還落井下石 

WHO向來就是一個政治性的組織,過去北韓、東德與北越等國家的席次問題及巴勒斯坦解放組織的會員申請等,皆顯示WHO處理各式各樣健康議題時,無可避免的與全球政治糾葛在一起,但是無論是哪一次的爭議,WHO都僅作為「協調的場域及辯論的平台」,WHO幹事長或領導團隊皆不應對國際未決的主權爭議問題採取立場。 

WHO在武漢疫情防疫策略中做出的親中言論與決定,例如鼓勵及讚賞中國貢獻、或如謹慎再三才決定公告PHEIC,站在全球治理的視角,或許可解釋為WHO係基於安定民心及提升士氣之支持性角色。 

然而,WHO針對台灣的國際地位與國際參與空間所做出的親中言論與決定,已超越WHO應當干涉的政治選擇:WHO幹事長不應對於國際未決的主權問題採取立場。同時,WHO錯誤地在全球防疫地圖上,將台灣歸納為中國的一省,更違背公共衛生防疫專業,不但未能考量防疫政策應根據在地情境進行妥適安排,忽略台灣與中國在行政、法治與對外關係等面向皆相互獨立外的事實,也忽略台灣與中國在衛生體系與醫療制度上截然不同的事實。更尤甚者,WHO對於疫區的錯誤劃定,已直接造成台灣的旅客及航班受到不必要的限制與影響。 

如果是這樣,台灣還要參與WHO嗎? 

面對體制內部問題多、幹事長又親中的WHO,台灣為什麼要如此積極爭取參加?參加與不參加難道有立即的損失與利益嗎? 

首先,台灣被排除WHO外,卻仍有亞洲第一、世界第三的醫療水準與防疫能力,是建立在1998年腸病毒爆發、2003年SARS悲劇的自我成長,是台灣人民堅守崗位自我捍衛著台灣的健康,並不代表台灣因此不需要參加全球防疫活動,在越趨重視「在地情境」的全球衛生途徑下,台灣處理國內疫情及防止境外疫情的知識與經驗應受到更多的重視。 

其次,對台灣而言,「參與世界衛生大會」、「參與世界衛生組織」以及「參與全球衛生事務」三個不同層次卻又相互關連之活動各有其功能與議題,雖然不見得對台灣的經濟與社會有立即的利益,但對台灣朝向國家正常化之路,卻是至關重要的基礎。 

持續參與是台灣往國家正常化邁進的基礎 

必須注意到中國有策略地在布局國際組織中的高階主管人脈網絡,除了現任WHO幹事長多次讚賞中國「一帶一路」及其對全球衛生的多方貢獻外,WHO領導團的內閣長(Chef de Cabinet)Bernhard Schwartländer於2013年曾擔任WHO駐中國代表、WHO負責全面健康覆蓋(UHC)及傳染性與非傳染性疾病助理幹事長任明輝也為中國籍。台灣因為沒有公平的參與的空間與機會,很難培養出高階衛生外交專才,爭取持續的國際參與經驗,才可以避免我國衛生外交人才的斷層,也避免中國小動作讓「台灣為中國的一省」在國際組織中常態化。 

當台灣第一線防疫人員及政府日夜匪懈地嚴守疫情時,卻因為WHO錯誤地將台灣歸納為中國疫區後,導致台灣人在旅遊及航空上受到誤解及權益損害,台灣在國際疫情中,因為「一中政策」而具體受到的經濟損失與社會衝擊,以全民「有感」的方式具象化在日常生活中。 

台灣必須不斷在國際場合提出希望參與國際組織的意圖,持續強化國際社會對於「台灣是台灣,不是中國的一部分」的認知,持續監督避免台灣「被消失」在國際談判桌上,是台灣作為一個正常化國家邁進的根基。  

作者為財團法人台灣醫界聯盟基金會執行長 

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