從帛琉總統訪台看美國《台北法案》的實踐

黃恩浩
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在後新冠疫情時代,台灣與帛琉的「旅遊泡泡」於4月1日啟動首航,帛琉總統惠恕仁(Surangel Whipps, Jr.)為此於2021年3月28日專程率團訪台,並展開為期5天的訪問行程。同行的還有美國駐帛琉大使倪約翰(John Hennessey-Niland)、帛琉觀光管理局官員、國會議員、前眾議院議長等等。從惠恕仁下機後發表談話的內容可知,這次的訪問之所以能夠成行的主要因素是美國、台灣與帛琉三方的努力合作所致。

這次帛琉總統訪台的目的,除了是為了要正式啟動台帛間「無菌旅遊走廊」的安全旅行商機外,同時還要對外展現台帛在公共衛生領域及保護人民免受疫情侵害的衛生合作。不可諱言,面對中國在南太強大的「掠奪性經濟」壓力,這次帛琉總統訪台所以能夠成行,其背後最重要推力乃是美國因素。究竟美國在惠恕仁訪台背後扮演什麼角色?其背後的戰略思維為何?因此值得深入探討。

以美國為中心的台帛外交合作

美國拜登總統上任後,在國際戰略方面,不僅一改前任川普總統對歐盟的孤立態度,積極要與歐盟恢復關係並呼籲共同因應中國的威脅與挑戰,而且在印太地區也延續川普的路線加強對中國強硬態度,重起「四方安全會談」領袖高峰會,強化美日印澳在後疫情時代的安全合作。在台海安全方面,美國更不僅以實際行動派遣軍艦在台海展現自由航行,重視台灣在印太區域的戰略地位,更促成這次惠恕仁總統訪台。由這些種種跡象可知,美國拜登時代對中國進行戰略競爭的態度,比起川普時代將有過之而無不及。

在此次帛琉總統訪台的外交行程,最重要的亮點就是美國駐帛琉大使倪約翰隨行訪台,而其背後必定是有美國國務院的准許,並以2018年3月16日簽署生效《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)與2020年6月4日簽署生效《台灣友邦國際保護及加強倡議法案(台北法案)》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act, Taipei ACT)為依據。前者旨在「促進臺灣與美國間的高層級交流」,後者旨在「強化台灣與其他印太地區夥伴間的外交關係」。

倪約翰大使隨惠恕仁總統一行人訪台,基本上就透露出拜登政府仍然支持川普簽署的台灣相關法案,對於台灣安全的承諾並非是做做樣子。就《台北法案》而言,其可歸納為三個重點:

第一、「強化美台外交關係」:台美應加強經濟、政治與安全關係,協助台灣防範中國的威脅,鼓勵美國高級官員訪台。

第二、「提升美台經貿關係」:敦促美國貿易代表署應與美國國會協商,進一步增強雙邊貿易與經濟關係。

第三、「協助台灣參與國際組織」:支持台灣加入非主權國家為資格的國際組織,並在其他組織取得會員或是觀察員身分。

第四、「加強與台灣的聯繫」:支持台灣加強與印太國家及其他國家的關係,並對打壓台灣的國家施以降低經貿、安全與外交關係。

近期,中國多以派遣軍機騷擾台灣東南海域的方式,回應來台訪問的美國高級官員,企圖以軍事威嚇手段弱化上述美國對台相關法案的外交實踐。自美台斷交42年以來,倪約翰是首位以現任美國駐帛琉特命全權大使身分來台訪問,他的訪台行動必須由國務院同意,所以是代表美國外交意志,而這意志不外乎就是實踐《台北法案》的精神,包括:強化美台外交關係、促進高級官員訪台、支持台灣加強與友邦之關係。

鞏固美台帛三方地緣戰略關係

從地緣戰略的角度,台灣是位處於第一島鏈的中心位置,是遏制中國軍事擴張的第一線,台海安全不僅牽動著日本國家安全與美國在亞洲的安全利益;而帛琉是位處第二島鏈的關島以南700英里處,擁有200多個火山島和珊瑚島與廣大的專屬經濟區,更與美國關島安全息息相關。因此,台帛在美國島鏈防禦上的戰略地位都相當關鍵。

為了建構區域安全,蔡英文總統在2019年3月在太平洋友邦進行「海洋民主之旅」,海巡署也在這次出訪過程中與帛琉及諾魯分別簽訂了《海巡合作協定》,蔡總統希望能藉公務互訪、船艦敦睦、聯合訓練、犯罪情資交換、海上救助與執法演練,與海上聯合巡航等等合作,連結我國在南太地區的夥伴。在2021年3月25 日,美國在台協會與我國駐美代表處簽署台美「海巡工作小組瞭解備忘錄」(Memorandum of Understanding on Establishing the Coast Guard Working Group, CGWG),確立雙方關係是以保存海上資源、降低非法、未報告及不受規範漁業,及參加海上聯合搜救任務和海上環境因應活動等作為共同目標。

為對抗中國欲成為太平洋主導國的野心,美國前國防部長艾斯培(Mark Esper)2020年8月27日造訪帛琉,這說明了美國對於太平洋島國帛琉在第二島鏈戰略地位的高度重視,該國在西太平洋海線交通正可以將美國夏威夷與關島連接起來。美國在帛琉沒有部署軍隊,根據1994年美國與太平洋託管地之間的《自由加盟協約》(Compact of Free Association),美國可以在協定涉及地區採取軍事行動,徵用土地作為軍事基地,而帛琉人民亦有權加入美國軍隊。隨著美帛雙方關係緊密發展,美國還在帛琉重建既有的軍事基地,也已加強其海軍陸戰隊軍事設施並曾舉行聯合軍演。

台灣與帛琉中間是菲律賓海,也就是在第一與第二島鏈之間,這是近來美國羅斯福號、雷根號等航母演習的地點,可見台帛在地緣上的戰略地位對美國相當重要。從美國積極與台灣和帛琉強化三邊安全合作關係的角度,美國的戰略目的不外乎就是要反制中國近年來在西太平洋的海上擴權作為。倪約翰隨惠恕仁訪台,表面上所要表達的是美台帛「三方合作模式」的提升,但背後更深層的戰略意涵就是要強化三方在因應區域海上安全合作的連結,尤其是在海巡方面的合作,以因應中國授權海警部隊(2021年1月22日通過《海警法》)可在管轄海域使用武器的威脅。

結論

後冷戰時期的國際體系,在中國崛起的過程中已經慢慢在調整與重組,自中國領導人習近平掌權以來,中國一改過去韜光養晦的外交政策轉為對全世界積極擴張,甚至在強調太平洋區域可以容下中美兩強,因而挑戰到美國「一超多強」的國際領導地位。對此,美國從歐巴馬到川普再到拜登政府,其全球安全戰略重心已從歐洲轉向亞洲,更強化對西太平洋盟友的安全承諾,尤其是日本與澳洲。面對中國對全球的政治恐嚇、軍事威脅與經濟滲透作為,台灣可謂是美中大國競爭下抑制中國擴張的戰略前線,更是島鏈防衛的重中之重。

再者,台海安全與西太平洋區域安全更是唇亡齒寒的關係,美國強化對台關係才能守住其在印太安全的領導地位與安全承諾,因此自美國川普政府以來迄今,美台關係從「一法三公報」走向「五法六保證」相當明顯,美國駐帛琉大使倪約翰隨帛琉總統訪台就是《台北法案》重要的實踐。然而,值得注意的是,該法案第4節卻提到,「美方應在適當情況下,支持台灣成為所有非主權國家為參與資格的國際組織會員,並在其他適當組織中取得觀察員身分」。這個的限制是否在未來能夠打破,則有待持續觀察。

※作者為國防安全研究院戰略資源所副研究員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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