您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法?

彭睿仁
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制憲公投發起人認為,只要符合公投法規定成案之法定要件,中選會不得以制憲主張違反公投法所定成案要件為由否決。(圖片來源/信傳媒編輯部)

(讀者投書-作者為資策會科技法律研究所研究員、東吳大學政治學系兼任助理教授。本文不代表《信媒體》立場)

本次制憲公投之公投主文雖以制憲為訴求,但並非直接提出擬制定之憲法條文交由人民複決,因此屬於人民行使憲法第17條創制權之範疇。故中選會若確實依法行政,則僅能針對本次公投案之提出程序,進行形式審查。只要符合公投法規定成案之法定要件,中選會即不得進行公投案主文內容之實質審查,並以制憲主張違反公投法所定成案要件為由,而否決本案。

大眾對於台灣現狀認知明確,一中框架已不復存

至於本案之內容明確表達推動制定新憲法之意,並無修憲或制憲模凌兩可或模糊不清之疑義,且現今社會大眾對於台灣現狀之認知相當明確,除台澎金馬外,一中框架已不復存,又何來憲法增修條文前言「國家統一前之需要」一說,至於考試、監察兩院係源自孫文學說之五權憲法,侵害行政、立法兩權於憲政體制中之運作,有違民主原則與國際趨勢。

而制憲公投雖為體制內依據公投法規定提出,但主文訴求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法,所以總統可籌設制憲推動或諮詢委員會,為立法院開啟制憲程序進行準備,抑或由立法院經修憲設立憲法層級之制憲機關及降低現有門檻限制,以多階段達成制憲之目的,與公投案主文議題為體制內或體制外之區分無涉,亦對制憲推動毫無影響。

又如國內專家學者於7月14日中選會公聽會中表述之見解所示,我國現行憲法第22條規定「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」及第23條規定「以上各條列舉之自由權利,除為防止 妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」係屬「憲法保留原則」及「法律保留原則」,特別是憲法保留事項所限制者,應僅限政府機關,其中包括立法與行政機關,但作為民主國家權力主體的人民,屬於憲法基本權利直接保障之對象,不受憲法保留原則所拘束。因此人民透過公民投票展現推動制憲的意志是憲法第17條保障之創制權,行政機關若以實質審查加以限制,無疑侵害國民主權原則,實有違憲之虞。

歐美各國內與主權及領土有關議題亦可為公投議題

在許多歐洲國家,包括創制及複決權在內的公民投票制度,仍常被用於解決聯邦或地方各邦在代議政治架構下,無法透過立法機關議決的重要政策,甚至是關於國家組成或分離的議題。

也因此等議題無法經由立法機關及各政黨代替利害關係者行使權利,因此必須透過公民投票,直接訴諸涉及地區人民之意志來決定。例如2016年6月23日英國以全國之公民投票,決定英國是否應脫離歐盟。投票結果顯示, 51.9%贊成脫歐者,另48.1%則支持留歐。另,蘇格蘭於2014年9月19日舉辦獨立公投,有55.8%的選民不同意脫離聯合王國;加拿大魁北克省分別在1980及1995年舉行獨立公投,該議題於前一次被59.6%之民眾否決,後一次則以49.4%對50.6%之些微差距,遭致否決。

由這些國家之案例可知,與主權及領土有關之政治性議題亦屬重大國家政策,均能成為公投票之議題主文,並未如我國公投法對涉及國家主權層次議題的限制。對人民而言,除了憲法保障之基本權利及民主原則不得變更外,任何涉及國家組成、政府體制或意識形態,均可依照國民主權意志予以變更。

東奧正名公投已涉及國號變更,中選會卻未否決該案

就我國而言,2018年公投第13案「東奧正名」,係以「你是否同意,以『台灣』(Taiwan)為全名申請參加所有國際運動賽事及2020年東京奧運?」為主文,其中述及「以台灣為全名」參與東京奧運已涉及國號變更,更為國家主權之範疇,但當時中選會僅以形式審查其是否符合法定要件,但並未否決該案。此外,像2018年公投第10案「婚姻限一男一女」、第12案「同婚用專法」、第14案「同婚入民法」、第11案「反對同志教育」及第15案「加強性別平等教育」更涉及到憲法保留原則下,不可以法律加以限制之基本人權,儘管面對外界高度質疑,中選會當下亦僅有形式審查。

由此可知,中選會在2018年把上述案件視為公投法第2條第2項第2款所稱之「重大政策之創制或複決」,並因其中之高度政治性,而未進行實質審查,直接交由公民投票決定。

人民才是主權者,行政機關不得超越人權與人民意志展現

本次台灣制憲基金會提出之公投案主文涵括「您是否同意要求總統啟動憲法改造工程」、「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法」等內容,其目的顯係為敦促總統遵從民意之要求,啟動制憲程序,以訂定符合台灣現狀之憲法。

故若本案獲人民贊成通過,後續仍須由總統主動啟動體制外之制憲程序,因此本案公投並非針對單純法律行為,而是針對具有高度政治性之國家重大政策,且本案主文並非憲法或法律所明文禁止或排除,自屬公投法第2條第2項第2款規定之「重大政策之創制或複決。」故應在國民主權意志極大化之前提下加以解釋。

中選會以其國家機關之角色,應嚴守行政自我拘束原則平等適用各案之底線,不應隨意跨越。只要本案符合公投法所定各項形式要件。中選會就不得再審查本案之實質內容並以此為由加以阻擋,既然本案係為推動制憲政策之複決,未來是否能進一步落實,由作為主權者之人民以自由意志加以決定,與中選會無涉。

人民才是主權者,制憲與否自當交由人民決定,不論是法律或行政機關,均不得超越基本人權與人民意志的展現,期望行政機關重視本案之必要性與急迫性,莫再有任何的阻礙,方能符合台灣作為民主國家的本質與保障人權的國際潮流。

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