我們需要「數位發展部會」來做什麼？

文／葉志良

昨天（3日）國家通訊傳播委員會（NCC）新任主委陳耀祥正式布達上任，除宣告持續推動《網際網路視聽服務管理法》、《數位通訊傳播法》、廣電三法等法規增修工作外，最引人注目的是蔡英文總統在2019年未來科技展中表達欲因應5G和物聯網時代來臨而將成立「數位發展部會」（下稱新部會），陳主委表示，可能在短期內，NCC組織將有所變動，未來新部會在數位政策發展與內容獨立監理等這幾個基本方向，應是可被確立的。

從蔡總統政見發表以來，半年來，這個新部會應該長成什麼樣子，已在產官學界引發非常多的討論，有從推動數位經濟角度、有從避免落入傳統監管窠臼角度、有從數位治理與部會定位角度、有從機關的功能調整與強化角度，更有從網路民主與數位極權的角度，大家各自闡述新部會的願景與想像，百花齊放，好不熱鬧。

但捫心自問，我們需要這個部會要來做什麼？是一個與過去部會機構完全不同的「全新組織」，還是單純將涉及數位事務的部會進行「機械式拼湊」而已？試想當年為了數位匯流目標而欲成立一個不受政治影響的獨立機關NCC，怎奈在政治人物絕不可能創設一個無法掌控的獨立機關的思維下，先是出現一個憲政上難以理解由國會掌控的行政機關，後被司法院大法官會議釋字第613號解釋打回原形，重新退回到由行政院長指定一人為主任委員的NCC，在這14年的「獨立」運作下，NCC交不到其他部會朋友，也得不到上級長官關愛的眼神，更諷刺的是，這個機關2020年度預算僅10.7億，卻得負擔像今年初5G頻譜拍賣釋照總標金1421.91億元的沉重任務，最後也只能當個「過路財神」，究竟這樣的制度設計到底對不對？

攤開NCC成立的依據–《通訊傳播基本法》第3條：「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵，由行政院所屬機關依法辦理之。」一開始就注定NCC這個機關的功能性定位–產業監理，按立法理由的說明，NCC僅職掌專業管制性業務，須嚴守客觀中立及專業立場，不受一般行政科層體系適當性及適法性之監督；至於要花比較多政府經費的資源規劃與輔導獎勵，就不會是NCC該負責的工作，而真正有問題的是「依法獨立行使職權」這八個字。

釋字第613號解釋清楚說明，NCC僅就個案決議為獨立決定，而屬國家政策規劃之業務，應係國家整體發展，本應回歸行政一體之體系，因此獨立機關就產業輔導、獎勵或發展之規劃，不應以獨立機關角色自居而拒絕行政院的監督。這裡就明顯出現一個組織職能區分上的衝突，倘若個案決策與政策考量難以區分時，而NCC本身又受到行政院的監督（特別是人事權），此個案決策的獨立性根本不復存在。

但更有趣的是，這個機關把施政目標訂得太過偉大，基本法立法理由說：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，平衡城鄉差距」，組織法則稱「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力」幾乎把行政院轄下其他部會部份該做的事情全攬在自己身上，這樣左手做政策規劃與執行，同時右手也忙著監督管理，簡直是萬能，以至於當我們在講資訊、資安、電信、網路及傳播這五大領域時，想到的都是這些領域產業的產值、競爭力、人力培育等議題，一旦面臨產值下降、競爭力衰退、人力出走或技術被盜取等問題，專司「獨立監理」的NCC根本難以脫去已經罩在身上的華麗大衣，只能趁隙丟出「NCC依法只管電信廣播電視而不管網路」這類讓民眾搞不清楚的說詞，到頭來仍然被行政院強力要求把網路影音這項業務塞進大衣裡。

在NCC成立之前，當時面臨到通傳產業管制多頭馬車的問題，也有政媒不分與球員兼裁判的公正性問題，更有因加入世貿組織（WTO）承諾成立獨立機關不得不做的壓力；在NCC成立之後，我們看到廣電事業甚至是電信事業把「吃到飽」當作續命丹，卻也直擊網際網路開展下的各種創新服務（網路電話、即時通訊、OTT影音等）如何將通傳產業打得落花流水，甚而有之竟連線上廣告營收也都拱手讓給了國外如Google、臉書等網路平臺，當大家還在感嘆國內媒體產業已逐漸走到末路，得趕快組國家隊壯大我們的文化力量時，NCC手上沒有蘿蔔，只能拿著棒子，要大家遵守各種爛規則（例如立法諸公訂出的黨政軍退出媒體條款）走進狹路，也沒聽見其他部會吭一聲，讓他們可以脫隊尋找其他可以走的路。

近來NCC正處理著《網際網路視聽服務管理法》草案的公眾諮詢，草案重點包括：登記納管、揭露資訊、輔導獎勵與陸資平臺管控。以陸資平臺管控來說，其規範重點在於陸資OTT–TV平臺是否屬於兩岸人民關係條例所許可之事業，若一開始權責部會可認定非屬許可事業，就能立即解決問題，而不是拖到非得透過此法來對本國電信業者開鍘。但如上所述，這個問題已被丟給NCC來處理了，得繞繞路找到答案。

要談NCC本身或其手段措施所引發的問題，可能十天十夜都不夠談，但回到問題的原點是我們始終搞不清楚「需要這個部會要來做什麼？」這個命題。當小英總統談到未來這個新部會要以資訊、資安、電信、網路及傳播整合為核心，前任NCC主委直接點出，若只是將既有部會職掌稍作挪動、組合，反而讓各部會有了「逃遁出口」，當然我們並不樂見新部會最後只是成為一個「垃圾回收場」。

本文認為，政府機關原有其各自所屬的職掌與功能，在正常運作下，若有需要其他部會機關協力，自可請求協助，或透過上級機關（行政院或政務委員）進行協調，以解決個案性或常態性的問題；倘若因技術發展、社會演進或有重大政府利益需即時滿足，而無任何既有機關部門可以解決該問題時，成立新部會機關則有其必要。

近來新聞或評論常見對於美國FCC、英國Ofcom、韓國KCC／KCSC等機關的品頭論足，也看到這些獨立機關跟我國NCC在功能上與異同比較，並試圖在新部會當中，將部分部會的功能以及近乎整個NCC機關功能放入其內，但我們得好好想想，是不是原本部會無法處理這些問題而需要成立一個新部會，倘若答案是肯定的，我們是否需要為了成立一個新部會，卻失去了原先需要獨立機關處理問題的初衷？新部會的成立是否能將舊問題、難解問題一筆勾銷？在成立「數位發展部會」之前，得先好好想一想。

本文為作者評論意見，不代表《台灣數位匯流網》立場

圖片來源：翻拍自google map、pxfuel、freepik、TDC NEWS製作

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