戴萬欽專欄:布林肯説美國和中共的關係並不是冷戰

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美國和中共的關係,並未陷入冷戰。這是美國國務卿布林肯5月6日在倫敦G7外交部長會議後,接受金融時報專訪時的説法。他的澄清説詞,是值得深入探討的。

布林肯的強調,顯示拜登政府在3月18日至19日的美中阿拉斯加會議戲劇性對槓之後,已經大致理清楚目前處理對中共政策問題的方向。

布林肯在訪問中説明:他一向不喜歡用「貼標韱」的方式,形容美國大多數的外交關係。他不希望出現新的冷戰,而主要是希望致力確保,民主是既堅強,又有靭性的。

其實,布林肯先前也曾經描繪華盛頓和北京的關係,主要有三種成分。其既有競爭部分,也有對抗部分,尚有合作部分。

本文將探討拜登政府就任4個月來,對中共政策的特點以及在協助台灣安全問題上的做法。

拜登政府履行外交多邊主義

大多數國際觀察家,其實都覺得拜登政府對待中共和台灣的政策,和川普政府的差別並不大。其中有些專家的確覺得情勢發展,似乎在原先的意料之外。

然而,布林肯和國家安全顧問蘇利文,確實履行了拜登在競選總統時的政見,主張以重視「多邊主義」(multilateralism)原則,制定並執行美國的外交政策。

拜登政府就職1百多天以來,已經和美國大多數長期以來的盟邦和友邦,發展出和川普政府時期相比,更為和諧順暢的合作氛圍。

在這次G7於倫敦舉行的外交部長會議中,東道主英國還邀請了澳洲、印度、南韓、汶萊及南非的外交部長作為貴賓。

德國總理梅克爾在川普總統任期時,曾經直截無隱地表示:就對中共的政策而言,歐盟的利益是和美國絕不相同的。

而G7此次為期兩天的外交部長會議,竟然首度一致同意在會議公報中,聲援台灣申請參加世界衛生組織的論壇和世界衛生大會。

中共對G7外交部長會議的決議,是相當不満的。而世界衞生組織,此刻仍然無法接納台灣派出代表參加會議。

儘管結果目前仍然是如此,法國外交部長勒迪安則對媒體表示,他和布林肯3個多月來的接觸,是頗為愉快的。

而拜登政府先前於3月12日,曾經在線上主辦美國、日本、澳洲和印度的四方安全對話(Quadrilateral Security Dialogue) 高峯會議。會議決定彼此加強合作,以維持印太地區的安全。

美國拜登(左)以視訊方式參加四方安全對話領袖峰會,和日本、澳洲及印度領導人對話。(湯森路透)

另外,拜登政府成功邀請日本首相菅義偉在4月16日拜訪白宮,並且促成兩國在聯合公報中談到彼此都關注台灣安全的問題。這算是拜登政府在結合盟邦對付中共上的一項大成就。

而韓國文在寅大統領,接著在5月22日於華府拜會拜登。文在寅一向努力不得罪中共。但是,拜登政府依然促成他一起討論如何維持南海自由航行,並且在中國人權問題上,進行合作。

維持一個中國的說法

拜登政府固然在對台灣的實際支持上,和川普政府相距有限,但是清楚無意對台灣的國家地位朝向給予法律上(de jure)的承認。

而拜登政府任命歴來最多位和台灣有血統淵源的人士,擔任高階職位。美國特別貿易代表戴琪,是其中的一位。她主管美國和中共在貿易上的談判業務。

民主黨在拜登2020年獲得黨員代表大會提名為總統候選人時所制訂的黨綱中,選擇避談「一個中國」政策。

而紐約時報在5月7日曾經刊出學者貝納特(Peter Beinart)的長文,憂慮拜登政府放棄掉美國自1978年承認中華人民共和國以後所奉行的「一個中國」政策。

貝納特承認卡特政府當時採取的是「假裝的」一個中國政策。他認為,「虛構的」一個中國政策,曾經讓中共可以想像「和平統一」是可能實現的。

貝納特提到美國前駐中共大使芮孝儉(Stapleton Roy)和曾經為尼克森擔任中文口譯的前外交官傅立民(Charles W. Freeman, Jr.),都敦促拜登政府要維持「一個中國」的政策。

依貝納特的看法,拜登政府不必在意被批評其中國政策是綏靖主義。他認為,拜登政府仍然可以在軍事上支持台灣,幫助台灣維持自由體制。

戰略性明確與戰略性模糊的辯論

拜登政府四個月來採取一些行動要加強台灣的軍事安全。美國已經在3月25日和台灣簽訂海巡合作備忘錄。美國也持續提出對台灣的軍售計畫案。

拜登政府在5月18日又第5度派遣戰艦穿越台灣海峽。這次是勃克級魏柏號導彈驅逐艦經由台灣海峽航入西沙群島海域。美國第7艦隊並且特別聲明,魏柏號航經台灣海峽,用意在顯示美國對維持自由開放的印度太平洋所作的承諾。

先前,拜登政府便説明美國對台灣的支持,就像磐石一樣牢固。拜登政府早在2月初即派出羅斯福號與尼米茲號兩個航空母艦戰鬥群,南海一帶進行演習。

但是,美國朝野的外交政策精英和中國問題專家,倒是就拜登政府在支持台灣安全問題上,究竟適宜採取「戰略性明確」(strategic clarity)政策,抑是「戰略性模糊」(strategic ambiguity)政策,展開辯論。

芝加哥全球事務理事會,在不久前發表一項調查計畫報告説:高達百分之85的共和黨外交政策精英,是支持美國政府派遣美軍部隊保衞台灣遭受中共部隊的攻擊。但是,在共和黨的基層黨員中,則只有百分之43贊成這麼做。

嚇阻的確需要展現力量和意志方能奏效。此刻,美國的政治精英,比起一般民眾更加有意願用兵力協助台灣鞏固安全。

而在美國與中共軍事力量對峙升高之際,「棄台論」最近又開始冒出來。所幸,兩大黨外交政策精英願意出面呼應者,依然是極少數。

而美國一向對台灣友善的學者專家,例如卜睿哲、沙特和葛萊儀等人,倒是在眼前這一波軍事保台「戰略性明確」和「戰略性模」辯論中,選擇支持「戰略性模糊」。他們大抵認為,美國現在不宜和中共完全決裂,「戰略性模糊」比較符合美中兩國各自的利益。

一向對台灣友好而曾經出任過助理國務卿的坎博(Kurt Campbell),5月4日在倫敦的金融時報所舉辦的視訊會議中表示:美國維持現狀,繼續不明確表示會在中共武力犯台時以軍事行動介入,最能夠符合美國和中共兩者的利益。如果美國改變長期以來的「戰略性模糊」政策,將會有相當多不利之處。他並且説,美國和中共都了解,軍事「意外事件和疏忽」,乃是兩國在近程和中程上,都面臨的風險。

坎博現在是擔任拜登為他在國家安全會議所特別設立的「印太政策協調官」。坎博的聲明,其實代表拜登政府對於是否以軍事行動介入台灣一旦遭到中共武力攻擊的問題,已經決定採取不改變「戰略性模糊」的宣示。

印太政策協調官坎博。(湯森路透)

而坎博補充表示,美國會以外交和國防事務及能力創新,來面對中共現今對台灣安全的威脅。

香港的南華早報在5月7日報導坎博的主張時,提及中共的人民解放軍高度注意坎博的發言。南華早報説,人民解放軍理解和美軍維持溝通管道的重要性。

美國加強提升嚇阻實力

有國際軍事專家分析,中共戰機一年來例行性侵擾台灣的行動,未必會在短期內升高為戰爭。他們將中共軍機目前的恫嚇行動,形容為「灰色地帶的戰術」。

而美國CNN的國際觀察專家扎卡利亞(Fareed Zakaria)先前報導,美國五角大廈曾經就中共犯台導致美軍介入進行過18次的兵棋推演,結果每一場兵棋推演,都是美軍落敗。

扎卡利亞的報導,被多方廣為引述。一般認為,主要問題出在台灣距離中國大陸太近。中共在距離台灣500哩的範圍內,共有39個空軍基地,而美國則只有2個空軍基地。另外則是,中共宣傳「航空母艦殺手」東風21-D反艦飛彈的威力。中共在今年元月間曾經進行模擬動用飛彈,攻擊美國的航空母艦。

中共確實將要在2027年慶祝紅軍建立百年。中共也訂在2035年之前,要完成人民解放軍的全面現代化。中共也訂在2049年之前,將完成人民解放軍成為「世界級」的軍隊。

大多數軍事觀察家都相信,中共不久之後有能力建造出相當現代化的軍艦。但是,也有專家強調,如何妥善操作現代化的精密軍艦,乃是一件複雜的事,並非一蹴可幾。美國在美蘇冷戰時,就強調蘇聯海軍作戰經驗不足。

另一方面,南華早報在4月25日也報導,美國空軍新的評估是,美國如果動用下一代的新戰機而掌握住制空權,是可以擊退中共對台灣的武力攻擊,只是付出的代價仍然太高。

有些軍事專家認為:鑒於美國在1991年波斯灣戰爭擊潰伊拉克時,曾經動用6個航空母艦戰鬥群,美國要想擊敗中共軍隊,大概至少得動用其百分之80的海空軍傳統性武力。

雷根號與史坦尼斯號航空母艦共同執行海上演習。(圖片取自美國海軍)

而美國空軍在最近進行兵棋推演後,則提出報告説,美國如果部署新一代的軍事科技,是可以挫敗中共發動攻擊的。

中共現在正密切注意美國已經增加在亞太地區部署F-22猛禽戰機和F-35閃電戰機。美國正在努力提升F-35閃電戰機的既有性能,並將之作為主力戰機。

人民解放軍估計,美國將會增加部署F-35 型戰機對付中共的殲20戰機。洛克希德·馬丁公司一年約可生產300架F-35戰機,而中共目前一年大約能夠生產50架殲20戰機。美國也已經在既有空軍基地提升及加長戰機的跑道。

習近平主張世界新秩序

中共今年主辦的博鰲論壇,是在4月20日以遠距視訊的方式舉行。美國蘋果公司的執行長和高盛集團公司的總裁等人,也參加了。拜登和日本菅義偉首相,則是在這次博鰲論壇開幕的四天前,甫於華府舉行了正式高峯會議。

中共總書記習近平4月20日在論壇長達18分鐘的講演中,固然沒有直接點名美國,卻是迂迴批評了美國在全球的領導作為,也抨擊「單邊主義」(unilateralism)的缺點。

習近平特別在演講中公開主張,要有一個新的世界秩序。也就是説,習近平要求中共能夠被接納在世界事務中扮演更多的角色,享有更大的發言份量。而季辛吉先前再度敦促拜登政府同意,讓中共能夠在世界秩序的維持和決定上,分享更高的參與份量。

拜登政府目前對習近平這項要求,尚未置可否,或是積極加以評論。布林肯主要仍然是強調,美國希望以規則和規範作為基礎的國際體系,能夠維持運作。布林肯又説:拜登政府並不主張美國必須切斷和中共的經貿關係。美國只是想保護及強化兩者在規範經貿、生態環境、智慧財產權和科技上的協議。

美中關係尚未陷入冷戰

出身大陸的美國學者中,有人分析中共當前的對美政策,有三項主要成分:認定美國已經衰退;認為現在是中共擴大影響力的良機;和總書記習近平個人的萬丈雄心。

但是,有不少觀察家強調,美中兩國現今存在的相互依存利益,或者是重叠利益,遠遠高於美蘇在冷戰時期的情況。

在4月間,拜登本人曾經以視訊方式對慕尼黑安全會議演講說:只要有符合美國利益的地方,美國就願意和中共合作。

拜登稱,只要有符合美國利益的地方,美國就願意和中共合作。(湯森路透)

不少美國專家主張:現在不是美國和中共攤牌的時候。美國應當爭取時間,大幅改革美國的敎育,並提升在基本建設和科技上的持續領先。

回顧美蘇冷戰時代,兩個超強擁有「互相保證毀滅」的核武軍力。兩超強先後爆發了在韓戰、越戰及阿富汗戰爭上的角力,並且進行了其他小型的「代理戰爭」。

當時,美蘇在文化、教育及旅遊上的交流鮮少,而在意識型態上的對抗是非常激越的。美國當時是以立法規定,美國民間企業及國民,不得和蘇聯及東歐等共黨國家有貿易行為。

結語

西點軍校出身的前國務卿龐佩歐,豪邁出衆。而布林肯則是舉止儒雅。

美國在冷戰時期採用的「圍堵」(containment)政策,是主要由肯楠(George F. Kennan, Jr.)率先提出理念,又由新聞評論名家李普曼(Walter Lippmann),公開一連撰寫12篇文章,提出修正。

目前,美國國會正在討論是否及如何制定「2021年戰略競爭法案」。有人認為,這樣名稱的法案,如果由拜登總統簽署通過,接近於宣告美中進入冷戰。

美國朝野其實迄今尚未見到有理論家能夠有力界定,或是描繪出拜登政府的對中共政策,和美國在美蘇冷戰時期的「圍堵」政策,有神似之處。

和川普水火難容的民主黨籍眾議院女議長裴洛西,5月18日呼籲世界各國,抵制2022年將由北京舉辦的冬季奧運會。

台灣倒是不必急於呼應長期友人裴洛西的主張。中共在台北市先前主辦世大運時,固然有若干微妙的動作,包括私下勸阻烏茲別克若干大學派代表來參加,畢竟中共自己仍然派團來參加。

眼前,台灣奢望拜登政府能夠和中華民國重新建立邦交的人士,其實是很少的。更多人士在意的是,拜登政府能夠多給台灣一些實惠。美國政府過去實在是過份在意中共的態度,遂針對台灣設立太多不合情理的限制。

中共今天是很注意拜登和普丁正在洽約的兩人第一次高峰會議。拜登在就任總統後,曾經批判普丁是「殺手」。連季辛吉也贊成美國應該和俄羅斯改善關係。

布林肯聲言,美國和中共的關係,並未墜入冷戰。川普政府,如波頓(John Bolton)在回憶録所言,對俄羅斯的政策,其實是強硬的。

而如今從美國的大利益來看,拜登政府不論是否要和中共進行冷戰,先和次要競爭對手俄羅斯加強對話,應該是拜登和布林肯可以積極致力的。

※作者曾任淡江大學國際研究學院院長

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