投書:台灣再生能源憑證制度的願景

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今年8月18日,金元福包裝企業股份有限公司宣布加入國際100%再生能源倡議組織RE100,承諾於2050年達到100%採用再生能源的目標,成為台灣第一家通過RE100審查認可的塑膠容器製造廠,同時也是我國第11家公開加入RE100的企業。而在此之前,我國數家知名企業包括大江生醫、葡萄王、台積電等已於2018年至2020年間加入RE100,分別承諾於2030年、2035年、2050年達成100%使用再生能源的目標,其中台積電為了達成此項承諾,自2020年加入RE100至今年8月13日止,已經買下國內60萬張再生能源憑證,相當於6億度再生能源電力,佔比高達99.5%。

為什麼要使用再生能源電力?什麼是再生能源憑證制度?

我國目前大多透過燃燒石油、煤、天然氣產生電力,然而石化燃料的資源不僅有限,燃燒過程也會造成空氣汙染並增加碳排放量,進而危害人體健康與環境生態。相較之下,太陽能、生質能、地熱能、海洋能、風力、非抽蓄式水力等能源具備可再生性與永續性,利用再生能源生產電力(下稱綠電)造成的碳排放量極低或幾乎為零,對環境友善不易產生污染,普遍被認為具備「環境效益(Environmental Benefits)」的附加價值。包括臺灣在內的各國紛紛開始透過法規要求或政策獎勵等手段積極推廣綠電的使用,以降低人類發展對於環境帶來的衝擊並維護地球的永續性。

國際間為了提升綠電的使用率,有些是由政府頒布法規課予特定人使用綠電應達一定比例的義務,例如美國各州政府頒布可再生能源配額制度(Renewable Portfolio Standard, RPS),強制電力供應者需提供一定比例的再生能源發電;有些則是由國際組織自發性地提倡綠電的使用,以提升整體環境效益,例如前面提到的國際100%再生能源倡議組織RE100,匯聚全球最具影響力的企業,共同努力達成100%使用綠電的目標。然而,當綠電併入電網輸送予用戶時,會與灰電(石化能源產生的電力)產生融合而無法區別綠電的類型、度數,導致依法負有使用綠電義務者無法證明自己已經履行法定義務,而自願使用綠電的企業、組織亦無法體現使用綠電帶來的環境效益。

有鑒於此,各國開始建立再生能源憑證制度作為配套措施,透過再生能源憑證證明綠電的來源、類型與數量,並將使用綠電帶來的環境效益憑證化。為與國際接軌,我國亦於2017年4月21日推出再生能源憑證制度(Taiwan Renewable Energy Certificate),將每1000度綠電的憑證號碼、發電類型、發電度數、發電時間、持有人、發行日期等資訊明確揭示於再生能源憑證上,使綠電的用戶可以藉由再生能源憑證證明綠電的使用,進而提升其環保形象與國際競爭力。

誰可以申請再生能源憑證?

2020年5月時,國內13家業者透過再生能源憑證交易平台,完成第一批綠電與憑證的轉供交易,預估年交易量達1.1億度綠電以上,共約11萬張憑證。其中,再生能源發電業者包括台灣艾貴能源、曄恆能源、富崴能源、得禾能源及鴻元工程,原本皆與台電簽訂躉購契約,長年將綠電售予台電,此次為投入綠電交易平台作為供給端,已完成與台電終止躉購契約的流程。

為什麼再生能源發電業者投入自由市場交易綠電與憑證前,要先與台電解除躉購合約呢?其實這與法規對於再生能源憑證的申請資格要求息息相關。依再生能源憑證實施辦法(下稱本辦法)規定,原則上再生能源發電業者、再生能源售電業者或再生能源自用發電設備設置者(以下合稱申請人)都可以向經濟部標準檢驗局國家再生能源憑證中心(下稱憑證中心)提出再生能源憑證的申請;憑證中心會對申請案進行再生能源設備與發電量的查核,經確認符合相關規定後,發給申請人憑證設備查核報告,同意申請人將其發電設備登錄為憑證設備。每當憑證設備產生的電量累計達1000度時,會由經濟部標準檢驗局核發一張電子再生能源憑證並登錄於憑證中心的平台,申請人即可進行再生能源憑證的交易。不過,如果申請人已經與台電簽訂躉購契約或採用溫室氣體排放額度抵換專案減量額度,因為已經享有政府的購電補貼或抵換溫室氣體排放額度等利益,自然不可以再申請再生能源憑證而重複享有利益。這就是為什麼希望投入自由市場交易綠電與憑證的再生能源發電業者,需先與台電終止躉購契約的原因。

再生能源憑證的轉讓:電證合一與電證分離

依本辦法第7條第4項規定,再生能源憑證應與綠電一同轉讓予綠電用戶,即所謂的電證合一制度(bundled);唯一例外情形為自行生產綠電以供自己使用者,可以將自己未經使用或宣告的再生能源憑證轉讓予其他需求者。再生能源憑證的持有者可以選擇透過憑證中心買賣方媒合區販售憑證,以降低自行尋找買家的成本;或是自行與買家接洽交易,由雙方自由議定價格。再生能源憑證制度自2017年實施至2021年9月24日止,已發放780,878張再生能源憑證,並成交655,756張再生能源憑證。

太陽光電廠。(瓦特先生提供)

相較之下,各國再生能源憑證的轉讓大多採取電證分離制度(unbundled),也就是將綠電與憑證分開交易。以美國的再生能源憑證制度(Renewable Energy Certificate, 下稱REC)為例,一張REC可以表彰的資訊包括:1000度的綠電、綠電的類型、來源與生產日期。在美國,綠電與憑證為不同的商品,可以一起購買,即電證合一,也可以分開購買,即電證分離。為了避免發生REC的所有權爭議或重複使用於環境宣告的風險,美國透過電子化追蹤系統(下稱追蹤系統)賦予每一張REC一組獨一無二的憑證號碼以進行管控。所有在追蹤系統註冊帳戶的人,都可以透過自己的帳戶移轉再生能源憑證,而每一張REC一次只能存在於一個帳戶當中,當REC經交易時,該憑證的所有權會透過追蹤系統進行變更;而當REC被使用於環境宣告時,該憑證會自追蹤系統註銷(retire),經註銷的REC便不得再行販售。

再生能源憑證制度的用途與價值

依本辦法第8條第1項規定,憑證持有人可以將自己持有的再生能源憑證用以證明再生能源的使用、行政院環保署溫室氣體盤查計算間接能源使用的再生能源排放量,以及實現企業社會責任的宣告。

此外,依法負有使用綠電義務者也可以用再生能源憑證證明其確實履行法定義務。經濟部於今年1月1日公告「一定契約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法」,俗稱的用電大戶條款正式上路。依用電大戶條款規定,電力用戶所簽訂用電契約的容量若達5000瓩以上(下稱用電大戶),應於5年內以設置再生能源發電設備、購買綠電及憑證或設置儲能設備擇一或混合的方式,履行使用綠電比例達契約容量10%的義務。若未達成此項義務,用電大戶應向主管機關繳納代金,專作再生能源發展之用。用電大戶可以選擇透過購買綠電與憑證的方式,履行法規賦予的義務,此時憑證便可用以證明用電大戶確實依法履行使用綠電達契約容量10%的義務。

不僅如此,我國再生能源憑證已經逐步與國際接軌,陸續於2018、2019、2020年取得碳揭露專案(Carbon Disclosure Project, CDP)、美國電子產品環境影響評估工具(Electronic Product Environmental Assessment Tool, EPEAT)及國際100%再生能源倡議組織RE100的認可,使我國再生能源憑證的公信力與知名度有所提升,並可作為國際間使用綠電的證明。因此,加入RE100並承諾在2020年至2050年間達成100%使用綠電目標的大江生醫、葡萄王、台積電等我國知名企業,皆得以再生能源憑證作為企業使用綠電達承諾目標的證明。另外,有部分臺灣企業致力於落實跨國合作對象的綠能政策以增進國際競爭力,例如國際知名品牌蘋果於2020年宣布全球商業活動與供應鏈的生產過程應於2030年前達成碳中和(Carbon Neutral)的目標,作為蘋果供應鏈的鴻海、和碩等臺灣企業可以選擇透過建置再生能源設備或購買綠電的方式抵銷製造過程產生的二氧化碳,而再生能源憑證便可用於證明我國供應商確實達成蘋果所設定的碳中和目標。

再生能源憑證制度的願景

近年來,政府積極推行「再生能源憑證制度」作為配套措施,以有效提升綠電的使用率並降低溫室氣體排放量。為達成此一願景,我國於現階段應積極著手於改善再生能源憑證於供給面與需求面不足的問題,茲分析如下:

供給面的不足與改善

我國為推廣再生能源的使用,自2009年開始採行「固定躉購費率制度」,由台電以高於一般電力的優化費率(視綠電的類型,每度綠電的躉購費率大約落在2.7元-5.7元間),提供再生能源發電業者長達20年的保證費率收購,藉由補助的政策手段作為誘因,鼓勵民間投入綠電的發展與使用。

再生能源憑證制度於2017年上路後,再生能源發電業者若欲申請再生能源憑證,必須先與台電終止躉購契約,除了將因此失去長期穩定的購電對象,無法確保未來收益致使銀行提供融資的意願降低外,由於再生能源憑證的建議價格為1元-2.2元,加上市電價格每度2.6元,等於一度綠電的價格約為3.6元-4.8元,與躉購制度下的固定費率相近,再生能源發電業者即使自躉購制度轉換至自由市場,也不一定可以取得更具競爭力的綠電價格。因此,若再生能源發電業者退出躉購制度,可能將面臨失去長期收益的擔保、無法取得銀行融資與獲利不足等挑戰,致使再生能源發電業者並無足夠的誘因轉向交易再生能源憑證的自由市場,最終導致再生能源憑證供給不足的結果。

為了改善再生能源憑證供給不足的問題,建議由經濟部能源局偕同金管會介入消除融資方對於綠電交易對象轉換的疑慮(例如明訂購電對象應備的信用條件與應負的違約責任,並設定購電對象違約時,再生能源發電業者的退場機制等),避免再生能源發電業者進入自由市場後,因購電對象變更導致銀行不願承擔放貸風險,進而阻礙再生能源產業的發展;同時,透過逐年調降躉購制度的固定費率,並擴大再生能源憑證的需求面以提升憑證價格的競爭力(詳下述),增加業者轉換至綠電自由市場的經濟性誘因,進而改善再生能源憑證供給不足的問題。

需求面的不足與改善

在電證合一的制度下,一度綠電的價格約為3.6元-4.8元,遠高於目前工業用電每度約2.4元的價格,除了前面提到需藉由再生能源憑證宣告確實履行法定義務或國際承諾的大型企業外,多數中小型企業基於成本考量,不會選擇購買並使用綠電;此外,對於一般民眾而言,並無取得再生能源憑證的需求,自然不會願意額外支付再生能源憑證的價格購買綠電。

在電證合一的制度下,一度綠電的價格約為3.6元-4.8元,遠高於目前工業用電每度約2.4元的價格。(經濟部提供)

為了降低使用綠電的門檻並擴大再生能源憑證的需求面,建議採取電證分離制度,將「綠電」與「憑證」分開販售,使未負有使用綠電義務的用戶(例如一般民眾)可以用一般灰電的價格單獨購得綠電;而部分僅有憑證需求的用戶也可以選擇單買再生能源憑證以滿足自身的需求,例如參與RE100的企業已經設有太陽能發電裝置,但因夜間仍有用電的需求,此時企業可以選擇單獨購買再生能源憑證,補足夜間未能使用太陽能發電的問題,以達100%使用綠電的目標。由此可知,在電證分離制度下,不僅可以降低一般民眾使用綠電的成本,還可以擴大再生能源憑證的需求對象,以提升再生能源憑證價格的競爭力,進而達成提高綠電使用率與增加業者投入綠電自由市場的經濟性誘因的目標。

自工業革命時起,溫室氣體的排放量逐年上升,導致全球氣候變遷與環境污染等現象日漸嚴重。為使地球可以永續發展,各國紛紛投入綠電的使用以降低溫室氣體的排放量,而我國當然也不例外。筆者透過簡單但詳細的方式介紹再生能源憑證制度的內容與價值,同時解析現行制度的問題與改善方向,期能使再生能源發售電業者、企業到一般民眾都可以更加了解再生能源憑證制度的重要性與自身的權益,一同為地球的永續發展盡一份心力。

※許兆慶(眾博法律事務所主持律師)、蔡孟昕(眾博法律事務所律師)

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