投書:「限制健康人民出境」這件事我要「逆時中」

鄭世欣
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為了防疫,限制人民出境到底行不行?

新型冠狀病毒肺炎(COVID--19)(好的,中國武漢肺炎。)疫情持續延燒,世界各國的傳染及確診病例數量開始爆發,社會乃至於全世界皆人心惶惶。很幸運的,台灣在現任政府以及由衛福部陳時中部長擔任指揮官的中央流行疫情指揮中心(下稱指揮中心)配合之下,所提出各項防疫措施讓台灣的疫情持續穩定中,政府也迅速訂立了「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例(下稱肺炎條例)」,來因應武漢肺炎疫情以及作為各項防疫措施的法源依據。

但前陣子禁止醫護出國,以及近日有幾項關於禁止高中以下學生出入國境的措施,筆者認為有法律上的疑義,實有必要「逆時中」一下。本文將盤點在現行法律的規範下,遇到像現況嚴重傳染病的情形,是否有辦法一般性的限制人民出境。但筆者必須先說明,這些限制出境的措施,為了不增加境外移入的病例,以及維護國民健康是有他的道理存在,但一項國家的行為是不是合理,和國家有沒有權力這樣做,應該要分開來討論和看待。

據報載,新北市長侯友宜宣布該市高中以下師生禁止出國,其後許多縣市陸續跟進,雖然強制程度以及效果不一,但禁止措施大致雷同。而後,行政院則採納指揮中心建議,統一公布全國高中以下學校之師生禁止出國。根據新聞資料以及各單位新聞稿,一開始這些措施的法源依據卻並沒有被提出。所以我們要去思考的是,地方政府和指揮中心是否有權利這樣做?如果沒有,但是想做,我們能夠怎麼補足?

現行相關法律的規定是什麼?

大家應該都同意台灣是個民主自由的法治國家,而國家一切的行為都應該依據法律來做,否則如果國家恣意的藉由行政權的力量隨意限制甚至剝奪人民的基本權利,則形同獨裁威權。所以政府作的行為,我們應該要先問,你依據的是什麼法律?

首先我們來討論這些禁止出國、限制人民居住遷徙自由的法源依據可能是哪些法條。關於這樣情狀的傳染病疫情,有關限制人民居住遷徙移動自由的,分別有災害防救法、傳染病防治法以及最新的嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例可能可以規範得到。

先來看一下災害防救法,其中該法第二條第一款第二目有提到生物病原災害,而傳染病依照衛福部的分類,就是屬於生物病原災害。而該法第三十一條第一項第二款有提到:「各級政府成立災害應變中心後,指揮官於災害應變範圍內,依其權責分別實施下列事項,並以各級政府名義為之:……二、劃定警戒區域,製發臨時通行證,限制或禁止人民進入或命其離去。」。

乍看之下,中央機關似乎可以援引這一條來限制人民的行動,但是,除了現在所開設的是依據傳染病防治法第十七條所成立的中央流行疫情指揮中心,而非災害防救法的中央災害應變中心,所以現在的指揮體系依據法律就不是災害防救法,再加上災害防救法整部法律所規定的都是就境內區域來去規範,此處的災害發生區域只有以境內為限,而警戒區域是針對災害發生區域去劃設的,第二款的警戒區域只能劃在境內,不能劃到境外,而且事實上及法律上我國對境外其他國家沒有辦法也沒有權利去管,從而無法透過禁止人民進入(境外)的方式來阻止人民出國,自然無法規範出入國境的事項。

再來看看傳染病防治法怎麼規定。該法第三十七條第一項:「地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時,應視實際需要,會同有關機關(構),採行下列措施:

一、管制上課、集會、宴會或其他團體活動。

二、管制特定場所之出入及容納人數。

三、管制特定區域之交通。

四、撤離特定場所或區域之人員。

五、限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所。

六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。這樣限制人民行動的措施地方政府看似可以做,但看看法條規定,都是在規範該地方政府管轄範圍的地區,地方政府對於國境的出入也沒有權力來去管。再加上同條第三項:「第一項地方主管機關應採行之措施,於中央流行疫情指揮中心成立期間,應依指揮官之指示辦理。」,現在指揮中心開設中,地方政府也不能獨自這樣做,而應該依照指揮中心指揮官的只是去做才行。所以地方政府要用這條去禁止師生出國是不行的!此外,地方政府要去限制人民的權利,依照地方制度法第二十八條的規定,也應該要制訂自治條例才能去做,但現況也沒有這類的自治條例可以用。


傳染病防治法另外一條可以限制人民自由的條文則是第五十八條,但是要注意的是,可以被限制出境的,是「未治癒且顯有傳染他人之虞之傳染病病人」,也就是說法律並未允許對未罹患疾病之人限制出境。所以指揮中心和行政院要依據傳染病防治法來限制人民出入國境的自由,恐怕也是沒辦法的!

肺炎條例第七條呢?


最後,我們來看看熱騰騰的嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例。可惜的是,關於有具體明文規定可以限制人民出境的條文則並不存在。有趣的是,該條例第七條:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」,根據報導,行政院是援引這條作為依據,或許有人認為出境的限制能夠解釋成本條所謂「必要之應變處置或措施」,但是真的能夠這樣解釋嗎?把這條當依據又會有什麼問題?下面我們來說個分明。

關於出入境管制,若有正當理由當然可以去限制人民的出入國境自由,但在形式上應用法律(行政命令不行喔)來去明文規定或是授權,這也是大法官釋字第四四三號解釋所揭示的「層級化法律保留原則」的內容,意思是有關越重要的人民基本權利應該要用位階比較高的法律來去規定,如果是人身自由的逮捕限制甚至只能用憲法,而如果是比較不重要的細節性或技術性的事項,用命令去規定就足夠。但不是光是用法律就夠了,同時形式上法律的規定應該要清楚明瞭,讓人民能夠理解而且能夠預期法律的效果,並且能夠救濟,也就是大法官釋字第四三二號解釋所講的「法律明確性原則」。

而在實際的條文內容規範上,則應該去用比例原則來去檢驗,憲法第23條就是比例原則的規定,同時高中公民也有學過,也就是不可以為了達成目的而不擇手段,不要用大砲去打小鳥,殺雞不要用牛刀。

所以我們可以去思考的是,第七條的規定,是否能讓一般人能夠清楚輕易理解,知道可能因為這條法律被限制出境?還有,前面我們提到出入境的自由應該用法律來去限制才行,那指揮中心依據這條法律頒佈的限制出入境措施,也只可能是位階低於法律的行政處分或法規命令,就不符合憲法的要求。

簡單來說,筆者認為第七條作為限制人民出入境的依據,因為違反法律保留原則,也缺乏法律的明確性,是不足夠的,現況下可以限制健康人民出境的法律也不存在,可以說立法者給的法律工具並不完備。目前最快且最有效的方式,除了再修一次肺炎條例,可考慮準用刑事訴訟法關於限制出境出海的規定,反而是讓總統依據憲法增修條文頒佈緊急命令,把想規定的該規定的都寫進去,並讓立法院10日內決定是否追認,還比現況依據無法受到監督的第七條來胡亂限制還來的有正當性。


如同前面所提到的,國家應該依法行政,而不是模糊其事最後謝謝指教。如果我們對台灣的民主發展感到驕傲,對我們所選出的執政政府有所信心,就更不能只因信任就讓這個政府粗糙行事,民主的維持,靠的不是英明神武的領袖,而是穩定且健全的制度。請大家在守護健康的同時,也一同維護我們所愛的民主社會。


最後以許宗力大法官在釋字690號解釋不同意見書的一段話來結尾:「即使我們對台灣自由民主法治的永續發展,以及台灣人的寬容、人權素養有信心,認為在當代台灣社會,我們所顧慮的應已不可能發生,但我們仍不能冒這個險,法官保留,就在儘可能防杜即使小到千萬分之一機會才會發生的濫權可能性。何況當代憲政主義不就是建立在對權力悲觀、對權力不信任的哲學基礎上?是針對如此具前提性、重要性的人身自由,只要有遭行政濫權剝奪的可能或紀錄,就應未雨綢繆,或記取歷史教訓,多一道制衡程序,「以小人之心」,予以防堵,或防止再犯。」

※作者為東吳大學法律學系碩士班公法組一年級學生

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