拜登年代的台美關係:多邊主義抬頭的機遇與挑戰

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美國大選過後,雖然重新計票和司法訴訟等爭議不斷,目前仍以現階段領先的民主黨籍總統候選人拜登勝出的機率為高。如果說川普路線代表單邊主義 (unilateralism) 和交易主義 (transactionalism) 風格,浸淫美國聯邦參議院外交委員會數十年的拜登代表著傳統多邊主義思維 (multilateralism) 的重新抬頭。本文將分三部分討論:一、拜登和川普的對華政策大方向理應一致、二,川普年代單邊主義外交傾向帶來的收縮和孤立、三,拜登的多邊主義傾向或將會台灣帶來新的機遇。

一、跨黨派對華政策共識 (Bipartisan Consensus on China)

美國跨黨派對華政策共識基本已成,即便換人執政,對華政策走向自信甚而偶帶強硬 (assertive) 的大方向不易更改。若是中美貿易戰甫始時,對華強硬的政策共識最多只是「全政府」共識 (whole-of-government),則經過疫情之後,已經更加趨近「全社會」共識 (whole-of-society)。前者尚且可以經由政治遊說和外交讓利等方式加以控管,後者則建構成了短時間內不易撼動的選票誘因結構,無論何黨上台,均不容易輕易改變。

中國外交學院的「知華派」美國學者排名中位居前三的沈大偉 (David Shambaugh) 於 2018年中美貿易戰興起時便已斷言,美國政壇核心對華強硬的新共識已成,無論兩大黨或是專業菁英社群中皆然,只剩地方政府和基層民眾依然對華保持友好態度。若說當時共識主要集中在中央和菁英階層,則按照美國塔夫茲大學教授暨著名公知德瑞茲納 (Dan Drezner) 引用 Pew Research Center 民調機構透露的民意趨勢數據分析,等來到 2020年春季,經過冠狀病毒 (COVID-19) 疫情肆虐之後,美國地方和基層均已跟上腳步,如今大約三分之二 (66%) 美國民眾表示對華觀感負面,比起川普甫上任時,高了接近二十個百分點,此數據亦是 Pew 自 2005年以來最負面的一次。

亦是有鑑於此,川普任內多位高階官員都已經不顧川普選舉利益,多次重申即便是拜登上台,對華政策依然不變。依序來說,川普的白宮幕僚長莫斐尼 Mick Mulvaney於選前兩周在對雪梨大學美國研究中心的訪談中曾公開表示,無論是誰當選,對華政策不變。其次,川普的國務卿龐貝歐 (Mike Pompeo) 於選後參與節目錄影時表示,美國對台政策具有充分的兩黨基礎,不因誰當總統而轉移。再其次,咸認的龐貝歐的中國政策核心智囊,美國海軍學院教授余茂春 (Miles Maochun Yu) 亦於選後多次表示同樣看法:「在美國,各個黨派對中共的認識基本上是一致的。我到現在為止還沒聽說參院民主黨領袖舒默,或者是眾院民主黨領袖佩洛西對特朗普政府的對華政策有任何實質性的批評。美國國會通過的對中國有關的法令. . . 基本上是全票通過. . . 政策理念基本上是不可逆轉的。. . . 這些政策理念不是因為我們的主觀意願而是根據現實來的」,又云「在華府已經形成兩黨共識」。

對華自信而日趨強硬 (assertive) 的政策,不只在美國政府從立法和行政權之間日趨同一,在政策菁英和美國社會大眾之間,亦日漸走向同步。無論是國際權力上美中走向準兩極格局帶來的競爭需要,乃至於美國內部菁英和選民偏好的政治誘因,都使得無論是決策層的人是拜登或是川普,對華政策大方向都理應大體一致。

川普的戰略收縮與單邊主義

既然政策方向大體一致,那麼拜登和川普的中國政策的差異似乎更多在於風格。換句話說,差別主要不在於做什麼 (what),而在於怎麼做 (how);主要不在於實質 (substance),而在於方法 (style)。

實際上在四年前的 2016年美國總統選戰之前,各方專家便已經預測下任總統必將走向「收縮式戰略」 (Retrenchment presidency – 見前助理國務卿 Stephen Sestanovich 2014年的專書 Maximalist: America in the World from Truman to Obama)。原因無他,美國自從 2001年以來,不止打過諾貝爾經濟學獎得主 Joseph Stiglitz 筆下的《三兆美金戰爭》 (‘The Three Trillion Dollar War’),按照歐巴馬的白宮幕僚長暨副國家安全顧問 Denis McDonough 的說法,美國經歷了累計接近二十年而尚未止歇的「永久戰爭狀態」 (‘Forever Wars’),早已面臨耶魯教授保羅甘迺迪 (Paul Kenedy) 筆下的「帝國過度擴張」困境 (imperial overstretch)。

兵疲馬伐之餘,要控管成本 (cost management),有兩種常見選項,川普和拜登各居其一,其中川普重「減法」,拜登重「加法」。川普更傾向單邊主義 (unilateralism) 甚至孤立主義 (isolationism),面臨國際組織尾大不掉或是中國影響力日增、美國的海外駐軍耗費日鉅、多邊貿易協議 (例如跨太平洋夥伴協議 Trans Pacific Partnership, TPP) 帶來美國經濟重整的挑戰等十,川普的指導思想是「我們不想再當冤大頭」(川普原話:"We don't want to be the suckers anymore")。

川普選擇收縮處理,俗曰「退群」:即退出 TPP、退出他認為中國等威權政體影響力過高的世界衛生組織 (World Health Organization)、威脅退出聯合國、或是直接單邊宣布大幅減少在德國的美國駐軍等。川普的減法策略,減少了美國在國際事務上的支出,但是同時也減少了美國在國際事務上發揮影響力的管道。

拜登的多邊主義或得團結西方

美國若無法取得各國信任,則西方無法維持統一戰線,川普的「美國優先」方略 (America First) 便會面臨「美國淪為孤家寡人」 (America Alone) 的風險。國際關係現實主義理論注重維持「有利的權力對比」 (favorable distribution of power),俗語亦云「人多好辦事」或「人多即安全」 (safety in numbers),面臨中國的挑戰,美國若能團結整個西方一同面對中國,恐怕比起美國形隻影單和中國周旋,來得有利。

同樣的,對台灣而言,若是拜登政府的美國能夠團結西方和印太諸大民主等「價值相近國家」 (like-minded countries) 分享維護自由主義國際秩序 (liberal international order),乃至於透過多邊主義方式分散風險 (pool risks),各國在提升對台關係以及增進台灣有意義國際參與 (meaningful international participation) 時,應該都會比雙邊管道來得成本低,成功機率高。

綜上所述,美國跨黨派對華政策共識已成,拜登新政府上台之後,對華自信而參雜強硬的大方向,和川普政府可望大同小異。然而在執行方法上,拜登政府的多邊主義傾向,有不低機率可以增進和盟友以及夥伴國的互信,強化協作和分擔成本,增加對中國集體行動包含共同避險 (collective hedging) 和聯合討價還價 (collective bargaining) 等可能性,同時也讓原本即對台灣抱持同情的自由民主各國,有機會以相對低成本的形式提升對台關係,或能為台灣的國際參與開拓更多的可能性。若上述臆測大體無誤,則雖然台灣或已習慣川普年代對華單邊正面衝突,以及台灣從中尋覓機遇的前例,但是即便是手法相對溫和的拜登新政府上台,對台灣亦可能是「短空長多」的有利格局,台灣可以審慎樂觀態度,密切觀察。

※作者為澳洲國立大學亞太學院講師,原文在 2020年11月4日發表於國策研究院。

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