拜登延續「四方安全對話」之觀察與挑戰

林柏州
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拜登1月20日就任後不到一個月時間,第三次「四方安全對話」(簡稱四方對話)部長會議隨即於2月17日登場。雖延續2019年、2020年未發布聯合聲明,也不點名對抗共同威脅中國,四國外交部仍以各自發布新聞資料的方式公告討論重點,緩慢推進四方安全合作。這場外交部長層級的電話會談顯示,近期日本菅義偉內閣改組、美國拜登新政府上任,印度與中國本(2)月也履行自拉達克東部班公湖(Pangong Lake)南北岸地區撤軍協議等三股改變的力量發生,但基本上並未影響繼續推進「自由與開放的印太區域」合作機制。由於三次會議觸及議題均十分廣泛(如附表),後續能否在關鍵的軍事議題有更深入的合作仍須觀察。

印度在美俄拉扯之間維持參與的姿態

近期印度與中國在邊境問題摩擦加劇,促使新德里加強與美國、日本及澳洲的四方安全合作,為印度在地緣政治上爭取較佳的戰略迴旋空間。此項外交政策演變引來俄羅斯的關切,外交部長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)即質疑印度是否加入西方「反中賽局」(anti-China games)?雖然,當時的印度外交部發言人斯里瓦斯塔瓦(Shri Anurag Srivastava)回應,新德里不將印太地區視為一個戰略或有限成員或導向對抗任何國家,而是自由、包容及開放的區域,且重申印度基於自身國家利益享有獨立的外交政策。但俄國駐印度代辦巴布許金(Roman Babushkin)也指出,俄羅斯理解印度有關較為包容性的印太概念,但更支持印度應回到既有上海合作組織、俄印中三國(Russia-India-China, RIC)及金磚四國(Brazil-Russia-India-China-South Africa, Brics)機制。

事實上,俄羅斯雖不扮演調人,但仍積極看待印中會談,如2020年6月(視訊)及9月兩場俄印中三國外長會議,[2]10月上海合作組織國防部長會議、印中國防部長會議,顯見印中之間的會晤並未中斷,俄羅斯希望緩和雙方摩擦的意圖明顯,後續印中能於2021年2月落實協議自班公湖撤軍即是在這個氛圍下實現。過去這段時間,印度積極參與四方對話,使美日澳勢力以聯合的姿態擴大在印度洋的活動,顯然對俄中欲擴大區域影響力產生負面抑制效果。

日本延續四方對話抗衡中國擴張領土野心

中國與四國在不同領域的摩擦不斷升溫,直接導致四方對話得以延續。雖然中國有關四方對話的論述多套上「反華小圈子」、印太版的新「北約」、冷戰思維或不利於國際合作等修辭,但隨著第三次外長會議續辦,雖然鷹派中國官媒調性依然強硬,但對照中國外交部在2020年10月第二次外長會議的評論,指責該對話是「搞封閉、排他的『小圈子』,無益於當前國際社會共同面對肺炎疫情威脅和推動世界經濟復甦」。對於2021年2月第三次外長會議,中國外交部則評論「希望有關國家之間的合作是開放、包容、共贏的,能夠有利於世界和地區的和平與穩定,成為積極向善的力量,不是有所企圖、針對特定國家」。

官方立場明顯低調、溫和許多。由於中國對印度在經濟實力對比顯著,未來加大對印度的投資與經濟攻勢,將有助於拉長戰線並分化印度。反觀日中摩擦,中國修正《海警法》授權海警機構「使用武器」,並於2月1日施行後,雙方海上執法已進入新階段,爆發「偶發性武力摩擦」的可能性隨之升高。顯而易見的是,日本將持續藉由對話機制強化四方在海上安全的合作。

美國、澳洲均希望穩固四方對話以維持印太合作

拜登國安團隊已逐漸成形,在印太政策及人事以穩為要,國安顧問蘇利文(Jake Sullivan)1月指出,四方對話將在華府應對中國崛起的印太政策中扮演關鍵角色(play a key part)。[4]國務卿布林肯(Antony Blinken)在與澳洲外長電話會談時,兩人同意藉四方對話強化疫情、氣候變遷及全球衛生的合作。

國安會印太協調長坎博(Kurt Campbell)更被部分澳洲智庫人士形容為「澳洲先生」。觀察2月所舉行的四方對話外長會議,除宣示透過加強與東協、歐洲國家及太平洋島國的交往,以促進自由與開放(印度加入「包容」)的印太遠景,討論議題也觸及基礎設施、海上安全、反恐、網路安全、人道救援/災害防救、疫情、供應鏈、教育與人力資源等合作,日本也提到緬甸民主問題、《海警法》實施破壞現狀等,[6]外界較為關注的軍事合作則無具體成果。

目前看來,拜登有意圖延續川普政府的想法,將四方對話「常態化」、「機制化」,甚至提升為元首層級的高峰會,而且因為疫情影響以視訊方式更降低實現的門檻,然而印度的態度是關鍵。接下來這段時間,中國與俄羅斯想必會運用各種手段讓這個目標無法達成。

資料來源:“Japan-Australia-India-U.S. Foreign Ministers’ Telephone Meeting,” Japan Ministry of Foreign Affairs, February 18, 2021。

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念所助理研究員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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