拜登改革路上的最大障礙——拖延戰術

Joe Biden
Joe Biden

在2020年競選總統期間,喬·拜登(Joe Biden)雄心勃勃地承諾,將制定新的規劃,進行改革,包括投票權、衛生、控槍、環境與教育。

據稱,他將自己定位為一名變革性的總統,比如像大蕭條時期的富蘭克林·羅斯福(Franklin Delano Roosevelt),可以實施徹底的改革,拯救一個陷災難性危機的國家。

然而,在他就職後的第一個100天內,他開始看清現實。

拜登的雄心壯志需要得到立法機構國會的支持。儘管他所在的民主黨在參眾兩院均保有微弱的多數席位優勢,但要想確保議程得到通過,這種優勢遠遠不夠。

國會兩院中,參議院在西方民主政體中有其獨特之處。因為要想在這裏通過最主要的法例,需要獲得絶對多數票。

這來自其「冗長辯論」(filibuster,香港稱「拉布」,又譯「費力把事拖」)這種拖延戰術,指議會中通過發表冗長的演講拖延表決時間、癱瘓議事程序。這個英文詞在19世紀出現,源於荷蘭語中的「海盜」一詞,或是另一意為海盜的英文詞「freebooter」。從合眾國早期起至今,這一規則一直是美國政治進程中的一部分。然而直到現代,它才成為在政治上設障的一種常見且有力的工具。

批評這種策略的人指責這種做法反民主,稱它可以使政府運作陷入停滯。而支持者聲稱,這種寶貴的傳統鼓勵兩黨合作,可以防止倉促立法。

今日運作

2012年,康涅狄格州(Connecticut )紐敦(Newtown)一所學校內,一名持槍人士殺害了20名兒童與6名老師。在這之後,時任美國總統巴拉克·奧巴馬(Barack Obama)含淚承諾,將應對控槍問題。

隨之而來的立法程序包括委員會聽證會、利益集團的游說、多種政策提案,以及最終的立法草案。

在醞釀四個月後,參議院100名議員中有54人贊同通過這項兩黨議案,這項議案要求對私人槍支交易進行背景調查,從而消除未經登記購買武器活動中的所謂「槍展漏洞」。

然而在美國參議院,僅擁有過半數席位優勢並不足夠。由於冗長辯論策略的使用,這項議案需要60票才可以通過。

奧巴馬與控槍支持者以6票之差失利,這項議案最終被否決。在這之後的八年間,參議院至今未能在實質性槍支立法方面取得更大進展。

這一策略為何在美國出現?

Harry Reid in 2013
2013年,民主黨人投票通過一項議案,允許僅需過半票數,便可終結關於總統對行政和司法部門提名人選的辯論。

美國憲法中並未有與此有關的內容。

作為建國文獻之一,美國憲法列舉了需要參議院絶對多數票表決通過的一系列情況,其中包括投票定罪被彈劾的政府官員、批准條約、通過憲法修正案及推翻總統否決權。憲法的作者們將立法表決規則的制定留給參眾兩院決定。

最初,眾議院與參議院均允許其議員就任何議題進行無限制辯論。但精明的議員們很快意識到,他們可以利用這些規則從本質上「說死」一項議案,直到議案的支持者放棄並將注意力轉移到其他事物上。

伴隨眾議院席位的增多,眾議院出台規則,對辯論的時間加以限定。然而規模較小的參議院(每州各有兩名參議員)有延續這個傳統。

1917年,在時任總統威爾遜(Woodrow Wilson)的催促下,參議院最終採取了一種手段以觸發「辯論終結」(法語:cloture)程序。當時如果想要採取這種方式,需要得到三分之二的參議院議員的同意。

參議院在此之後於1975年修改了冗長辯論規則,將終結辯論所需的票數要求降低至今日的五分之三,也就是100個席位中的60席。其具體過程也得到修改,使用這種策略的參議員從此僅需示意他們想要阻止立法,而無需親自在參議院內進行辯論。

這樣做是想要讓參議院將存在爭議的議案擱置,繼續專注於其他事項,避免過多延遲及僵局。

但最終結果是,冗長辯論變得更加容易了。這創造了一種與過去「說話式」拖延戰術不同的方式,這種花俏的策略可以讓所有努力付諸東流,存在與許多西方民主政體之中。

不過參議院近來還是對拖延戰術頒布了一些例外規定。2013年,民主黨人投票通過一項議案,允許僅需過半票數,便可終結關於總統對行政和司法部門提名人選的辯論。四年之後,共和黨人將這一例外延伸到最高法院大法官的候選人。

如今在某種程度上,「立法拖延戰術」成為了立法程序最後、也是最強力的堡壘。

漏洞

早在1974年,參議院就制定了一種程序,憑借這種叫「立法協商」(reconciliation)的工具,參議院僅以過半數票就可以通過特定的影響美國預算法律。參議院之後還附加了關於這種規則適用範圍的更多細節。

相關立法不得增加10年以後的預算赤字,必須針對支出或收入,且不可用無關緊要的方式。所有立法必須經過無黨派的國會預算辦公室進行分析,經參議院批准。

共和黨人曾使用這一程序通過減稅法案,比如特朗普(Donald Trump)在2017年支持的減稅法案。拜登和民主黨人在上個月也使用了這一程序推動1.9萬億美元的新冠紓困法案得以通過。

美國政府目前正在考慮使用立法協商,憑借過半多數票通過拜登的2萬億美元基礎設施建設計劃。由於民主黨人在參議院僅擁有50個席位,在慣常規則下拜登需要10票來自共和黨的贊同票突破拖延戰術。

民主黨人最初以為,他們在明年(2022年)國會中期選舉前僅有兩次使用立法協商的機會,而一年半後的選舉中,他們有可能失去一院甚至兩院的控制權。參議院最近的一次裁決為更多立法協商機會鋪平了道路,儘管全部50名民主黨議員均需投贊成票,其中還包括對立法協商機制持懷疑態度的喬·曼欽(Joe Manchin)。


美國歷史中著名的拖延戰術使用

  • 2013年控槍法案

  • 2010年一項可以為非法移民的子女提供途徑獲取公民身份的移民法案

  • 羅斯福新政中的一些立法,包括一項為年長者提供退休收入的項目

  • 林登·約翰遜(Lyndon Johnson)的《民權法案》(Civil Rights Act)一度被擱置57天,其後才起死回生獲得通過


拖延戰術改革之路

Joe Manchin
民主黨參議員喬·曼欽對廢除拖延戰術持反對意見。

共和黨人威脅稱,要動用拖延戰術破壞拜登的立法目標,這引起一些左翼人士呼籲徹底廢除冗長辯論這一拖延戰術。要想這樣做,只需在民主黨控制的參議院經多數表決通過便可。

還有一些人提出,保留冗長辯論這一規則,是對政治耐力和意志的更大考驗。

曾經做過參議員的拜登一直反對改革拖延戰術這一機制。他曾在2019年向BBC表示,這一程序可以保護少數群體的權利。

然而,在他作為總統出席的首次記者會上,拜登看上去對廢除這個程序持開放態度,他對前總統奧巴馬的態度表示認同,後者曾稱這是美國種族隔離主義時代的遺物。

「成功的選舉政治是關於可能的藝術,」他說。「讓我們弄清楚我們如何可以做到這一點,並且朝著顯著改變對拖延戰術的濫用、甚至是廢除這一規則的方向前進。」

民主黨人的夢

擔憂的民主黨人警告稱,如果民主黨在對兩院同時擁有控制權的當下不採取行動,要再次等到改革機會的到來可能要花好幾年。

他們認為,如果參議院沒有這種程序,將可以允許民主黨通過推行可以增加他們政黨選票的選舉法、在最高法院和其他聯邦司法機構增加新的法官、以及向親民主黨的波多黎各(Puerto Rico)和哥倫比亞特區(District of Columbia)授予建州權(以及新的國會代表議席)來改變政治競爭格局。

還有其他一些民主黨的主要政策倡議不太可能在參議院得到60票,但如果沒有這一程序卻可以憑借民主黨人的全部選票得到通過。其中包括一個政府運作的、與私人公司競爭的衛生保險項目,普及幼稚園前託管,免費或低價的大學教育、新的槍支規範以及新的氣候變化立法。

「拖延戰術正在給槍支產業以否決權,」在2020年一場民主黨總統初選辯論中,參議員伊麗莎白·沃倫(Elizabeth Warren)表示。「它給石油產業以否決權,還會在移民問題上給出否決權」。

然而, 有拖延戰術的支持者警告稱,如果廢除,在接下來幾年共和黨人可能會借機廢除民主黨人取得的任何成就,並通過保守派的優先事項。

「如果拖延戰術被廢除,」參議員曼欽最近在一篇《華盛頓郵報》(Washington Post)觀點文章中寫道,「這會為通過壓倒性、有黨派傾向的立法建立一個全新且危險的先例,每當政治掌控權發生變化時,我們國家的前進方向也將發生變化。由此帶來的後果將是深遠的,我們國家或將不再有沒有穩定的執政。」

沒有曼欽的支持,民主黨人無法獲得足夠票數做出任何改變。除非曼欽改變主意,或者民主黨人在2022年選舉中贏得更多參議院議席,否則立法中的拖延策略目前尚且安全。