操弄公投 邪惡的平庸

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(本報資料照片)
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台灣在過去不能講獨立,只能談主權、委婉推公投,終究由蔡同榮在2003年催生《公投法》。民進黨政府在九合一選舉重挫,怪罪公投造成選舉秩序大亂,強行修法將公投與大選脫鉤。面對來勢洶洶的四大公投案,蔡英文總統刻意醜化為政黨惡鬥、閣揆蘇貞昌撻伐為在野黨奪權。

選舉、罷免、創制、複決是公民最基本的政治權:前者由人民選出各級行政首長或代議士從事政治;後三者則是直接民主的體現,用來彌補間接民主的不足,以免代議式民主被政黨壟斷、或利益團體綁架。一般性公投(referendum)包含創制、及複決,前者用來敦促政府立法推動政策,後者則否決違反民意的立法或施政,而前途公投(plebiscite)則攸關領土或主權更易。

除了強制性公投(憲改、領土變更),公投的時機通常是在政府立法怠惰或朝野沆瀣一氣,用來鞭策或約束政客。面對茲事體大的政策,把燙手山芋交給百姓來定奪,用意是取得正當性(如天主教國家的離婚、墮胎)。偶而,執政黨在人氣旺的時候,不免把公投當作馴服國會、打擊對手的工具。無論如何,執政黨勢必把公投當作溫度計,挫敗意味不信任投票。

就公投的啟動者而言,最嚴格的方式是由政府發動,特別是在內閣制之下規定必須過半議員同意,擺明在野黨只能靠邊站。端賴連署方式的寬鬆程度,光譜的另一端是允許民間連署。要是折衷局部國會議員連署就可以提公投案,意味著當政者願意讓在野黨發動。議者說很多國家的公投由國會發動,應該是不瞭解行政與立法在內閣制之下合一,實質的主導權依然在政府。

公投的門檻包含投票率及得票率,必須考慮相對多數、絕對多數、或特別多數。極少數國家贊成者得票率必須超過特別多數(2/3或更高),形同少數否決、很難過關;如果只是一般立法,那是把課題丟給選民。接著是同時計算投票率及得票率雙門檻,譬如台灣要求雙重過半,比較慎重。正常國家只看投票率,端賴朝野政黨判斷究竟要動員或是冷處理比較有利。

民主國家公投綁大選,除了提高投票率以強化正當性,也考慮成本。一般看半年內是否有選舉可掛,否則單獨舉行;瑞士一年有四季公投日,紐西蘭加碼通信投票。主導脫鉤的民進黨立委舉歐洲多國背書,那是公然說謊;蘇貞昌拿瑞士及加拿大為例,前者不綁國會大選是因為擔心複雜的比例代表計票拖累公投,後者則涉及魁北克獨立及憲改,不應拿特例當常態。

從18世紀以來,各大洲全國性公投巨幅成長,尤其歐洲及拉丁美洲。就啟動方式來看,政府推動的公投最多、其次是強制公投、最後才是人民所推動;或曰不該由政黨來推動,那是矯枉過正。美國的選舉日往往有多種投票同時進行,包括林林總總的公投,貼心的政府預先發模擬選票;因此,以選務複雜為由強制脫鉤,那是以行政無能掩飾私心。

如果說大選綁公投有衝選票的嫌疑(陳水扁),刻意脫鉤則是擔心選民藉機表達抗議(蔡英文)。一般公投不該限制太多,民進黨背道而馳,重大議題則應該有較高門檻,台派規避說服的義務:前者是投機,那是平庸的邪惡;後者是無知,那是邪惡的平庸。(作者為東華大學民族事務暨發展學系教授)