政府應努力做到幾件真正有亮點的改革(下)

曾巨威政治大學財政系名譽教授、第八屆立委

工商時報【曾巨威政治大學財政系名譽教授、第八屆立委】

二、因應未來情勢發展,建構一結構性租稅改革藍圖。

外在環境變化快速,在全球化、高齡化/少子化、數位化等三化的衝擊下,政府應更前瞻的為臺灣做好準備,一方面提高租稅收入佔GDP的比重,另方面推動一結構性的租稅改革。其內容至少應包括:

(1)直接稅與間接稅占比的調整:

在全球化與高齡化的影響下,直接稅(所得稅)的課稅功能,將因資金移動方便及勞動生產力降低等因素而日益受到限制。加以現行所得稅制對資本利得(證券交易所得、股利、利息、房地交易所得等)已等同採分離課稅,且短期內不太可能有所變革,故政府應適時重新規劃與調整我國稅制直接稅與間接稅的合理比率,慎重考慮提高營業稅率以及推動能源稅╱環境稅的建制,以增加我國消費稅收。當然,同時也可能要準備接受未來所得分配的更加不均。

(2)社會福利與負所得稅的結合:

我國政府社會福利在所得重分配上的效果比租稅強大許多,然而,傳統社福措施卻常會造成「政府失靈」的副作用以及打擊工作誘因的負面影響。尤其臺灣近來呈現薪資停滯現象,社會「薪(新)貧」階級問題益愈嚴重。政府應積極引進OECD或EU國家採行多年的「勞動所得租稅扺減制度」(Earned Income Tax Credit; EITC),結合社會福利與負所得稅的概念,落實對低薪所得者的照顧。

(3)生前贈與與死亡課稅的改善:

遺贈稅的課徵係為了代際間分配公平正義的維護,促進社會階級流動性的正常發展。我國在2009年將累進稅制改成單一比例課稅(10%),其後雖因長照財源需求而恢復簡單累進並將稅率調高至20%,但原先以死亡人為課稅對象之總遺產稅,強調重分配的課徵目的與功能,幾已不復存在。為簡化稽徵程序,實有必要考慮將其改成以被繼承人為課稅對象的分遺產稅(即繼承稅),生前的贈與則維持現制並加重課稅。

(4)建立反避稅與擴大稅基二大稅改支柱:

在自由化與數位化的世界環境下,生產要素的移動無障礙,經濟活動的模式虛實多變,從而增加了許多傳統稅制運作的困擾,尤其是對跨國企業及網路經濟的課稅更為不易。OECD國家近年為了解決此問題,不斷地提出透過各國密切合作的方案,例如稅基侵蝕與利潤移轉(Base Erosion and Profit Shifting;BEPS)協議以及實施數位稅(Digital tax)之共同規範等。同時,更加強各國間資訊交換,建立共同申報標準(Common Reporting Standard;CRS),希望藉此禁絕逃避租稅的行為,維護租稅的公平性。我國雖非國際組織會員,但為能與國際接軌與合作,近年亦致力訂定一些反避稅措施(如受控外國公司(CFC)及有效管理居所(PEM)等條款)。然而,由於台商在大陸投資居多,為免重複課稅,須等待兩岸簽署租稅協定解決,故迄今尚未正式實施。近來,政府為鼓勵台商回流投資,對大陸台商單方面的採行了一些租稅特赦與優惠措施,然此並非正道。政治上創造兩岸和諧,恢復協商交流,才有機會讓臺灣成為國際反避稅防護網中的一份子。

(5)賡續推動房地合一概念至財產稅:

不動產房地分開課稅的設計是我國稅制之一大特色。交易利得,房屋部分課所得稅,土地部分課土增稅;財產持有,房屋部分課房屋稅,土地部分課地價稅。尤有甚者,同一筆標的物,房地交易市價明明分不開,但為計稅,得硬分拆出房地價格;同一筆土地,為不同課稅需要,得賦予二種差別的價格。2015年將交易利得的課稅稅基「房地合一」,係我國不動產稅制的一大突破與進步。惟改革尚有不足之憾,未來應以此為基礎,賡續將「房地合一」的概念推廣至財產稅上,並將價格(交易或評估)單一化,課稅設算的價格乃是用以課稅的「稅基」並非不動產「價格」之一種。

肆、創意政府與亮點改革

選舉年,正是民眾用以檢視執政者施政績效表現的最好時機。在野黨對現狀猛烈抨擊,執政者為施政積極辯護,互為攻防,誠屬必然。惟民眾希望的是,透過朝野的來回辯證,讓事理越辯越明,最後不論選舉結果誰輸誰贏,都能為臺灣找到更好的解決或改善方案。

遺憾的是,迄今為止,朝野間的論戰大多仍集中在一些令政府束手無策的陳年弊病上,鮮少論及因應臺灣未來發展的前瞻議題。我先花些篇幅,探討臺灣未來所需要的關鍵財政改革,即希望能引導朝野政黨及總統參選人對未來發展目標與方向多做些思辨。然而,更糟糕的是,即使在一些既存老問題的爭辯上,朝野雙方亦都缺乏專業的創意,未見有提出任何具獨特亮點的解決方案者。最後,整個過程還是淪為雙方互嗆政策抄襲或同一主張但卻相互叫價加碼的一齣鬧劇。以下特針對近來社會共同關注的幾件困擾問題,提出一些「另類」思考與建議,供朝野政黨參考:

一、低薪問題

(1)事實

臺灣的低薪問題存在近20年,歷經政黨輪替,始終未見改善。朝野的共同做法都是對企業信心喊話、提高基本工資、以及給加薪企業減稅優惠等,但就是沒有人敢以嚴懲的方法,來糾正企業此偏差的利潤分配行為。

(2)亮點做法

企業不加薪,政府就加稅。第一種做法是將用來加薪的支出從企業未分配盈餘中扣除,不加薪就加徵5%;第二種做法是在企業利潤中強行規定保留一定比率用於加薪,未符規定即按其金額差距加課10%的未分配盈餘稅。

二、學貸問題

(1)事實

大學生學貸問題,引發朝野政黨總統候選人強烈爭辯。其實,雙方的解決方法並無太大不同,差別只在於學貸利息的高低而已,國民黨喊出全免,民進黨不從,強調利率已低再加還期寬限即可。由此可見,雙方都把學生當「債券」而不是「股票」。

(2)亮點做法

把學生當成「潛力股」,政府投資學生是為賺高「股利」而非低「利息」。政府出錢,學生念書。畢業後,無須還債,但未來「發大財」時,必須分紅回饋政府。例如,畢業後一定期間內,當其個人所得稅率超過5%時,按其級距分別逐級加徵1%至4%給政府。若學生稅率落在最低級距,則表示政府投資失敗,只得認賠。

三、撒錢問題

(1)事實

這段時間以來,蔡政府利用執政優勢,遍地散發銀子,不斷地針對不同族群、地區、階層、與年齡等的民眾,開出各種充滿「買票」嫌疑的政策措施或承諾。由於法律規範不全,即使在野黨憤怒抨擊,但蔡政府卻可依然故我、明目張膽,甚至還變本加厲。這種為了勝選不擇手段的惡行,不論任何政黨執政,都不應該被容忍。

(2)亮點做法

為了嚴格要求政府遵守財政紀律,避免執政者濫用權力,我們應在現行「財政紀律法」中,加訂一個條文如下:「自總統暨副總統選舉投票日前半年開始,政府各機關不得有下列情形,至選舉結束為止:一、新興資本支出及新增計劃之決定。二、新增減免稅或補助措施。三、凍結公用事業產品或服務價格。四、預算法第63條、第64條及第70條等有關經費動用及第一、第二預備金之動支。五、其他破壞財政紀律之行為。」

四、加稅問題

(1)事實

朝野政黨都提出許多要花大錢的選舉政見(例如0到6歲國家(一起/健康)養),但對於經費財源,則不是避而不談,就是模糊交待。然而,依據預算法,除了資本建設支出尚可舉債支應外,其他經費皆須依政府實質收入為財源。在租稅收入占GDP比率長期偏低的情況下,適度提高課稅似乎已是政府無法逃避的挑戰,不論任何政黨執政。

(2)亮點做法

在尚未能開徵新稅前,最好的開源方法就是擴大稅基。一方面用以為已嚴重侵蝕的稅基流失止血,另一方面則可以防止稅負分配的更加惡化。政府可先從綜合所得稅「扣除總額設限機制」的建立開始;針對所得超過一定金額的納稅人可享受的扣除總額設定上限,且隨所得越高可扣除的總額越少(遞減式)。亦即像郭台銘這樣的富人,其實不必再給他任何扣除額,同時也幫助他實現「富人稅」的心願。

伍、結語

身為一個長期推動財政改革的園丁,歷經幾番顛簸風雨的洗鍊後,如今已成為一位務實的改革推動者。回顧走過的歲月,感慨萬千。改革的成敗因素,甚難捉摸。曾經,一介書生之言,未抱希望,竟能成功;亦曾,手握立法之權,信心滿滿,但卻鎩羽。我悟到的真理是,任何改革皆不容易,我唯一能做的是二件事:一是不畏艱難,秉持專業信念,勇往直前;一是訴諸民眾,體認改革必要,爭取支持。

這篇文章的撰寫,純係碰到選舉,有感而發。對政府,希望能有建議之效;對民眾,希望能有說服之力;對政黨,希望能有提醒之功;對總統候選人,則希望能有呼籲之用。

依據國際共同經驗,財政或租稅改革成功的第一要件,就是政治領袖的決策勇氣與魄力。尤有甚者,這位領導人更需要具備帶給民眾遠景與期待的魅力。臺灣民眾馬上要選出領導我們未來四年的總統,衷心希望,智慧的臺灣選民,為未來挑出一位孟子萬章下篇中所謂的「聖之時者」,不但能「因時順勢」的把握改革契機,更能「創時造勢」的引導未來新局。

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