日本為什麼沒有「中情局」或「軍情六處」?

·7 分鐘 (閱讀時間)

月前日本前首相安倍晉三參加YouTube網路節目時表示日本情報機關有充實人員跟擴大編制的必要性,不禁讓相關觀察家猜測,這是否意味著久聞樓梯響的日本組建對外情報機關的構想,是否會得到新的動力而能夠成真?

日本沒有正式的對外情報機關

對於日本情報機關有所了解者,或許會驚訝日本雖然早已建立內閣情報調查室、法務省公安調查廳、防衛省情報本部、警察廳警備局、外務省國際情報統括官組織等多個日本情報機關,但其實並未有專責對外情蒐的對外情報機關;換句話說,日本並無美國的中情局、英國的軍情六處那樣的正式對外情報機關。

在過去日本情報界對於正式對外情報機關的構想,主要分為兩種,一種是警察系統提倡由內閣情報調查室為主體的「日本版中情局」(JCIA) ,另一種是由外務省主導成立的「日本版軍情六處」(JMI6),而警察系統跟外務省都堅持彼此的主張。

儘管警察系統控制的內閣情報調查室一直想擔當日本對外情報機關的角色,但是也面臨外務省方面基於省廳本位主義的競爭跟阻撓,特別是避免警察系統壟斷對外情報體系危及外務省在外交事務的獨大權。因此在這種省廳本位主義的作梗之下,日本組建對外情報機關的構想始終無法得到政府內部的協調一致而增加更多內部的阻力。

安倍政權在組建對外情報機關的努力

事實上安倍晉三在第一次安倍內閣曾經成立「情報機能強化検討會議」跟「反情報推進會議」積極討論成立對外情報機關的可行性,但是隨著第一次安倍內閣維持不長而使得相關討論難以推進。

安倍之後的幾任自民黨內閣以及政黨輪替後的民主黨政權因為同樣難以維持長期政權,以及缺乏民意對此一議題的強烈支持,使得成立對外情報機關的構想始終停滯不前。

值得注意的是在第一次安倍內閣期間,公安警察出身的警察官僚如北村滋等人受到安倍重用,讓警察系統在安倍的國安事務運作上具有非常大的份量,也讓北村滋成為推動日本建立對外情報機關的關鍵人物之一。

隨著第二次安倍內閣成立以及確立長期政權,在情報事務的推進上較過去有更多發揮的餘裕,如2013年成立特定秘密保護法,2015年成立内閣官房國際反恐情報集約室以及外務省成立「國際恐怖組織情報蒐集組」(国際テロ情報収集ユニット)等等。其中以「國際恐怖組織情報蒐集組」最受到觀察家以及情報界的矚目。

曾經被視為未來日本版MI6的「國際恐怖組織情報蒐集組」

2015年,日本政府為了因應在日本舉辦G7峰會、東京奧運的維安工作,以及2013年阿爾及利亞天然氣廠恐攻造成多名日本駐在員工喪生、2015年初戰地記者後藤健二等日本公民在敘利亞遭ISIS綁架殺害等國際突發危機,由內閣官房指示外務省成立「國際恐怖組織情報蒐集組」(国際テロ情報収集ユニット),將警察廳、外務省、内閣情報調査室、公安調査廳、海上保安廳、出入國在留管理廳、防衛省等涉外單位的情報菁英幹部調集至該單位,並分別派遣至北非、歐美、中東、東南亞等國日本駐外使館擔任情報聯絡官,專責反恐跟保護日本僑民的任務。

美國中央情報局本部。(圖片摘自維基百科)

雖然「國際恐怖組織情報蒐集組」的任務是反恐跟保護日本僑民,但是出身警察系統的内閣官房副長官杉田和博(同時兼任該單位直屬上級「内閣官房國際反恐情報集約室」室長)則毫不隱諱的鼓勵該單位幹部蒐集情報範圍不必局限在反恐領域。而觀察家如佐藤優、宮家邦彥、麻生幾等人也將「國際恐怖組織情報蒐集組」視為日本政府決定採行外務省的「日本版軍情六處」主張而對於該單位的未來發展表示樂觀。

「國際恐怖組織情報蒐集組」成立之後的確作出不少成績,如成功交涉敘利亞武裝勢力釋放遭綁架的戰地記者安田純平,但是該單位仍不免成為警察系統跟外務省爭奪控制權的角力場,最終以深受安倍及菅義偉信任的北村滋(時任內閣情報官)為首的警察系統取得該單位的主導權,讓警察系統出身的瀧澤裕昭出任該單位負責人;可是也引發外務省的強烈反彈,認為是警察系統將勢力延伸至外務省的計謀,開始對於該單位升格、擴大的規劃不再熱心支持,「國際恐怖組織情報蒐集組」作為「日本版軍情六處」的可能性因此停滯不前。

前景不明的創設對外情報機關構想

在2019年北村滋由內閣情報官昇任國家安全保障局局長之後,不少觀察家認為這將加快日本建立對外情報機關的步伐,而且可能是由內閣情報調查室升格的「日本版中情局」(JCIA)方案, 2020日本東奧前後可能會是推動的時機點(以維護東奧安全的名義)。

不過直到北村滋於今年6月卸任為止,卻始終未見到此一方案的具體推動,究其原因,除了菅義偉內閣求穩為重,不打算推出如建立對外情報機關的爭議性高的法案之外;外務省等其他省廳的態度消極也是原因之一。

再者,力主由警察系統建立對外情報機關的警察官僚如北村滋、内閣官房副長官杉田和博因為涉及幫親安倍記者山口敬之掩蓋性侵醜聞、打壓媒體等情事,而成為輿論指責的對象,如日本記者望月衣塑子的小說《新聞記者》、匿名作家幕蓮的小說《官邸警察》(官邸ポリス)都以北村滋、杉田和博為影射對象加以諷刺,使得輿論跟民意都難以支持警察官僚,讓北村滋、杉田和博的警察系統建立對外情報機關的構想無法得到輿論跟民意的認同,更不用說推動相關政治議程。

隨著北村滋不再擔任國家安全保障局局長,使得日本建立對外情報機關的構想陷入前景不明的局面。

回顧近年日本嘗試建立對外情報機關的過程,常常是處於欠缺臨門一腳的關鍵因素之下而未能成事,今日雖然有安倍晉三等政界大老公開倡議,或五眼聯盟嘗試納入日本等日本內外政治力量從旁推動,但是進展有限;究其原因,仍然是日本內部的因素導致其未能成功,如警察系統跟外務省爭奪情報權力的對立、日本輿論跟民意始終無法消除對於警察系統獨攬情報權力的不信任感等等,讓即使如安倍第二次內閣這樣近年來少有的長期政權,都難以將建立對外情報機關的議程檯面化。

正如日本情報觀察家黑井文太郎在日本雜誌《Friday Digital 》的專文分析日本情報體制現狀所指出的,日本政府倘若要正式設立專責對外情報機關,必須作到下列三個條件:

(一)消弭社會輿論對於國家權力的不信任感,特別是在敏感的情報機關議題上,避免情報機關為政權利益而遭到惡用。

(二)建構徹底的監督機制,除了成立國會監督委員會之外,在情報機關內部也要建立完善的內控監督機制。

(三)儘快解決相關部會因為爭奪情報界主導權相互扯後腿的省廳本位主義。

這三個條件事實上概括了日本嘗試建立對外情報機關未能成功的問題癥結,倘若未能妥善處理這些問題癥結,那麼日本建立對外情報機關的大計,無論是「日本版中情局」(JCIA)或「日本版軍情六處」(JMI6) 的構想,恐怕在中短期的未來仍然是處於停滯不前的狀態。

※作者為情報體系觀察者

更多上報內容:

投書:釐清外界對軍情局的誤解

國安局不能再以「國安布」處理訓練中心醜聞

軍情局必須改革 它的生命才能持續下去