日本能源轉型落後:岸田政權上臺,氣候變化應對措施更加不明

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作為全球討論氣候變化對策的平臺,《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會(COP26)已於10月31日在英國開幕。共同通訊社編輯委員井田徹治為我們分析日本做出的努力、進展現狀和存在的課題。

即便是「雄心勃勃」的零碳目標,依然與國際水準存在差距

去年10月,菅義偉首相(時任)突然發表「到2050年實現溫室效應氣體淨零排放」的「零碳(Net Zero)宣言」以後,日本的氣候變化應對措施看似開始快速展開。除了提出2050年零排放的企業外,還有企業表示將爭取在2030年左右大幅減少溫室氣體排放量,不少金融機構也紛紛表示不會投資煤炭相關事業,這些被視為「氣候變化應對措施新主力」的非國家主體(Non-states actors)的動作十分搶眼。

然而一個現實情況是,從提供扶持並促使企業進一步展開行動的角度來看,重要的國家政策,尤其是經濟產業省主管的能源政策卻依然如故,遠遠無法喚起實現零碳社會所必需的根本性變革(Transformative change)。

在史無前例的自然災害頻發,氣候危機不斷加深的背景下,重視氣候變化問題的拜登政府領導的美國,以及打算將環保事業作為疫情後重振經濟主要支柱的歐洲國家紛紛試圖在2025至2030年溫室氣體減排目標基礎上加碼,在這些動向的驅使下,日本政府於今年4月將2030年的減排目標從相較於2013年減少26%大幅提升到了減少46%。在這個階段,就算把日本所有可能的減排量疊加起來,也只能達到39%,所以從國內角度來看,確實也可謂是「雄心勃勃」。

不過,作為基準年份的2013年,由於受東京電力福島第1核電廠事故影響,溫室氣體排放量明顯偏多,所以如果以2010年為基準年,則僅相當於減少42%左右,不僅遜於美國和歐洲,也不及政府間氣候變化專門委員會(IPCC)提出的為將工業革命以來的氣溫上升幅度控制在1.5度以內所必須達到的「較2010年減排45%」的目標。按照環保智庫組織「Climate Action Tracker」的推算,作為全球第5大溫室氣體排放國,考慮到過去排放的總量,日本需要減排60%以上才能達到控溫1.5度的要求,如果從這種角度來看,那麼在國際上就根本談不上什麼雄心勃勃了。或許菅首相預料到了會遭到抨擊,補充表示「會爭取達到50%的高度」,但國內並未將此理解為日本設定的目標。

G7中只有日本「保留火力發電」

經濟產業省在8月召開有識之士會議,擬定了《能源基本計畫》的草案,這是旨在支持減排46%的新政策指針,預計近期將會在內閣會議上最終敲定。不過,這個計畫存在許多問題。

計畫提出,為了在2050年實現零碳社會,將爭取「最大限度地採用」再生能源,已經把包括大型水電廠在內的再生能源在總發電量中的占比(電力結構比重)由現行目標的22%到24%提升至36%到38%,但與多個研究機構公佈的太陽能和風力發電潛能相比,依然很低。與其他國家的實際現狀或未來目標相比,也能一目了然地看出差距,實在難言這個計畫將會開闢出一條能源結構根本轉型的道路。

不過,從控溫1.5度目標的關聯性來看,這個草案的更大問題在於這是一個保留火力發電的政策。草案提出,2030年的火力發電占比保持在19%的水準,將火力發電定位為「具有穩定供應性和良好經濟性的重要能源」,展示了在2030年以後仍將繼續積極利用的態度。

由於燃燒時的二氧化碳(CO2)排放量極高,所以火力發電被視為「造成全球暖化的罪魁禍首」,各國都決定徹底廢棄火力發電。就連聯合國秘書長也要求G7在2030年徹底淘汰火力發電,在此形勢下,日本的態度顯得非常另類。G7國家中,只有日本明確表示將保留火力發電,甚至可能會被詬病為「煤炭上癮(Coal addiction)」。

另外,鑒於福島事故的影響,草案提出「降低對核能的依賴度」,但另一方面又將核能稱為「低碳的准國產能源」「運轉成本低廉且波動較小」「有助於穩定長期能源供求機制的重要的基載電源」,將2030年核能在電力結構中的比重設定為20%到22%之間,和現行計畫相同。

由於電力公司在安全標準的工作方面行動遲緩,還有相關訴訟、居民抗議運動等因素影響,福島事故以後處於停止運轉狀態的核電廠始終未能按預想進度重啟。核電在發電總量中的占比一直在6%到7%的低位徘徊,而且成本偏高的問題也比較突出,可以說,幾乎沒有任何專家認為其規模在未來十年內會再次擴大。與其對高成本問題日益突出的核能寄予過高的期待,不如將相應的投資投向成長明顯的再生能源,這才是明智的做法。

看不到能源供求構想的根本性改革

為了實現2030年大幅減少溫室氣體排放量,2050年達到零排放的目標,必須從根本上改變能源供求結構。可是,日本的能源政策始終在協調核能、化石燃料、再生能源等各種能源的利害相關者與發電廠所在地區之間的關係,無法朝著根本性改革的方向邁進,新能源基本計畫可謂是集中反映了這一特點。實在難言它向日本社會和經濟界發出了將為實現零碳社會推進能源體系大變革的信號。

日本能源政策的另一個問題是,制定「碳定價機制」的行動遲緩,而這種機制已經逐漸成為各國通過政策激勵措施推動實現零碳社會轉型的主流做法。目前,日本也勉強算是有一個政策工具,那就是針對化石燃料費用額徵稅的「全球暖化應對稅」。不過,徵稅額極低,每噸二氧化碳僅徵收298日圓,而且稅率並不會隨著CO2排放量增減而變化。觀察日本推出這個稅種之後的動向就會發現,它根本就不可能促進日本能源結構的轉型。

菅義偉前首相去年12月指示經濟產業省和環境省抓緊研究「有助於經濟成長的碳定價機制」應該如何設計,相關研討工作一直在穩步推進,但具體內容還沒有任何眉目。歐洲許多國家早已推出碳稅,已經成為實現零碳社會不可或缺的一項政策工具。作為碳定價的另一種具體措施,韓國在2015年就推出了碳排放交易政策,中國也從今年開始在全國範圍啟動了這種政策,由此也可以看出日本在政策上的落後。

在德國的大選中,應對氣候危機的政策主張成為了最大的爭點,與之形成鮮明對比的是,在自民黨的總裁選舉中,氣候變化政策幾乎沒有成為討論的話題。

首相輪替或將導致政策「倒退」

此前,雖然不盡人意,但菅政府還是以前所未有的速度和內容推進了氣候變化政策,現在他已經下臺,另外,一直在推進擴大利用再生能源政策的規制改革擔當大臣河野太郎和環境大臣小泉進次郎也在成為岸田文雄新首相的對立勢力後敗下陣來,失去了影響力。觀察其過往的言行可以發現,新官上任的岸田首相,無論是針對氣候變化問題的知識,還是對此抱以的危機感,都比不上前任首相菅義偉。雖然對發展核電態度積極,但提及氣候變化政策的言論卻少得驚人。

結果這麼一來,豈止是政策停滯,甚至會讓人擔心前政府有時還能頂住一些大企業的反對,堅持推進至今的政策會發生倒退。比如,眾所周知新任經濟再生擔當大臣山際大志郎一直強烈反對推出碳稅。隨著菅政權的下臺,或許可以認為日本距離推出真正的碳稅更加遙遙無期。

在日本確實邁向零碳社會的行動上,菅政權留下的課題還不只是真正的碳稅。今後的政策課題可謂堆積如山,比如進一步擴大利用再生能源和大幅提升能源利用效率的政策,這兩方面的政策被視為實現零碳社會的雙輪驅動,還有旨在實現汽車等運輸部門零碳化的限制和扶持政策,等等。

如果岸田新政權不尊重前政權留下的政治遺產,不加快朝著零碳社會邁進的步伐,那麼在未來10到20年內,日本在政策上與主要國家之間的差距還會進一步擴大。在氣候變化應對措施成為國際社會首要課題的背景下,如果這種差距一直存在,那麼日本的地位就會下降。而日本的產業界恐怕就會成為全球零碳競爭中的輸家,失去近在眼前的大量商業機會。

井田徹治 [作者簡介]

共同通信社編輯委員(負責環境、能源、開發問題)。生於1959年。1983年東京大學文學系畢業後,進入共同通信社。 2001年至2004年,任華盛頓支局記者(負責科學方面新聞報道)。長期致力於環境與開發問題的採訪報道,並對政府間氣候變化專門委員會總會、華盛頓公約締約國會議、環境與開發峰會(約翰尼斯堡)、國際捕鯨委員會總會等眾多國際會議進行了採訪報道。著書有《鯖魚比鮪魚腩更貴之日——處於危機中的全球漁業資源》(講談社現代新書)、《鰻魚傾訴地球環境的魚類》(岩波新書)、《何為生物多樣性》(岩波新書)、《避免下一次大流行病》(岩波科學圖書館)等。