日本防衛費設限與外界反應的彼時此時

·8 分鐘 (閱讀時間)

2021年3月26日,日本參議院通過新(2021)年度政府總預算,其中防衛費高達5兆3422億日圓,是日本國防經費連續9年的成長。曾在安倍晉三首相任內擔任過防衛大臣、目前是自民黨安全調查會會長的小野寺五典,5月16日接受「東京電視台」採訪時表示,為強化對中國嚇阻力,日本應該增加防衛經費。三天後的19日,防衛大臣岸信夫即對媒體表示,日本的防衛費不受「GDP百分之一」的限制。內閣官房長官加藤勝信在翌(20)日的記者會上也表示,「沒考慮要將其[防衛費]抑制在GDP的百分之一之內」。

日本防衛費「限制在GDP的百分之一以下」,已是國際社會的通念。隨著日本所面對的安全威脅升高、國際防衛合作擴大、以及美國對盟國要求增加國防經費,判斷日本今後會持續擴編防衛經費,也因此有關GDP佔比限制之議題,勢將持續受到各界關注。

「設限」前的中曾根康弘擴軍規畫

其實日本為防衛費設限,可追溯至1970年代。日本經過1950年代和1960年代的經濟快速發展,其國民生產(當時採用國民生產毛額GNP的概念)在1968年已經超越英國、法國和德國,一躍成為全球第二大經濟體。1970年初就任防衛廳(防衛省的前身)長官的中曾根康弘認為,既然美國已在1969年提出「尼克森主義」(Nixon Doctrine),要求美國的盟友各自承擔自我防衛的責任,而且美、蘇兩大強國之間的對立亦出現緩和,那麼日本就無需把中國或蘇聯視為重大威脅,日本在防衛上也就不需仰賴美國,可以自我保衛,遂指示防衛廳研議「新防衛力整備計畫」,準備規劃大規模軍事擴張。但該計畫所需的龐大預算引發日本國內外質疑,而當時的佐藤榮作首相為求穩定國內政局,以及讓沖繩能順利從美國管治下回歸日本,遂抑制中曾根的擴軍計畫,該計畫無疾而終。

田中角榮指示研究「平時防衛力上限」

儘管當時日本防衛經費佔國民生產總額比例逐漸降低,然在經濟高度成長、國民生產快速增加的情況下,防衛費用也隨之膨脹。舉歷次「防衛力整備計畫」的預算額為例,1966年制定的「第三次防衛力整備計畫」(簡稱「三次防」)約2兆3400億日圓,大約是「二次防」(1961年制定)1兆5472億日圓的1.5倍;「四次防」(1972年制定)約4兆6300億日圓,幾近「三次防」的兩倍。包括副首相三木武夫在內,外界均開始擔心,照此趨勢下去,日本防衛費恐會無限地擴張。

在國際方面,1970年代初期國際冷戰趨緩(détente)已逐漸擴至亞洲:繼美國尼克森(R. Nixon)總統於1972年2月閃電訪中,日本也在同年9月與中國建交;在朝鮮半島,南北韓開始對話;在東南亞地區,越戰也進入停戰階段。與冷戰初期相較,日本處在大致上相對安全的國際環境。因此,1972年7月就任首相的田中角榮,遂試圖藉由訂下「防衛力上限」,以消除外界(尤其是中國)對日本邁向軍事大國的疑懼,他指示防衛廳著手研究「和平時期的防衛力上限」;從1972年秋天開始,「防衛力上限」議題在日本國會引發熱議。

時至1976年,三木武夫政府為促使在野黨同意日本首部《防衛大綱》,同樣在防衛經費上展現財政保守,並由國防會議及內閣會議在該年11月5日決定:「在實施防衛力整備方面,目前,該年度防衛相關費用總額,以不超過該年度國民總生產毛額的百分之一為限」。至此,日本政府正式公布防衛支出之於國民生產額的「天花板」。

GDP占比限制之精神在於「只限未縮」

事實上,防衛費上限訂在「GNP 的百分之一」,並非根據某種客觀標準計算的結果,而僅是一個可被各界接受的標準。值得注意的是,這個標準同時具有兩種相反的意義:「限制」與「目標」。

作為一種「限制」,「GNP的百分之一」意味著「不可以超越這個範圍」;但若將其視為「目標」,則意味著「可以朝向該範圍擴充兵力」。自1967年起日本的防衛費佔GNP之比例,其實已低於百分之一,因此儘管「GNP百分之一」表面上係為限縮防衛費成長,但就當時的防衛費而言,充其量僅是「只限未縮」。這是因為,當日本GNP快速增長,防衛費的「天花板」也會持續昇高,因此所謂「防衛力上限」,實質上是允許防衛費「在上限之下繼續增加」。

再者,前述三木內閣會議對「防衛費上限」的決定當中,寫明是「目前」,顯然日本政府只是將「上限」作為暫時性的限制。果不其然,中曾根康弘擔任首相之後,1987年1月的國防會議與內閣會議,便決定取消該上限,惟同時強調此前的上限所代表的「有節有度的防衛力」之「精神」,會持續予以尊重。只不過,儘管取消上限,其後也僅有1987年、1988年、1989年以及2010年等四個年度的防衛費,些微超過百分之一上限。

防衛費編制的內外環境變化

事隔多年,日本政府與執政黨內部,再度出現有關「防衛費GDP佔比」之話題。若將今日國際局勢與1970年代的日本國內外政治環境作一對照,令人頗有今昔之感。

在國際情勢方面,彼時日本正值準備回歸國際社會,尤其好不容易在1971年成功進入聯合國,成為國際社會一員,日本自然想盡力打消國際上對「軍國主義復活」的疑慮。時至今日,對於「解除GDP佔比」的主張,不僅曾受日本殖民的韓國、或被日本侵略的東南亞、甚至「解除佔比」主要針對的中國,均未傳來抗議或疑懼的聲浪。究其原因,乃是因為此時的國際社會與日本國內,存在著對日本在防衛上有所作為的需求與要求。

首先在國際需求方面,國際上對日本重燃軍國主義的質疑多已消除,取而代之的是,希望日本盡更多國際安全責任。以東南亞而言,當中國持續擴張勢力、而美國卻未充分展現承擔區域安全意願之際,日本艦隊在南海演習、航行或停泊,扮演在區域內牽制中國的角色,自然受到當地國家歡迎。另外,美國前總統川普(D. Trump)執政時期曾要求日本增加防衛費到GDP佔比百分之2,拜登(J. Biden)政府迄今也尚未收回此要求;此等來自軍事盟國美國的要求,東京當局也無法漠視。

即便前述的國際拉力不存在,日本在面對強鄰的安全威脅加大,而自身募兵困難兵員漸減的情況下,亟欲購買或研發尖端武器,以維持有效防衛力量,而這便形成提高防衛費的國內推力。據岸信介說明,防衛費脫離GDP佔比上限所增加的費用,將用以擴充釣魚台周邊防衛力量,以及整備太空和網路等新領域戰力。關於前者,日本政府規劃成立第三支「水陸機動團」連隊,訓練與裝備均;新領域戰力則需約960億日圓,光向美國採購4架F-35A和2架F-35B的預算也高達650億日圓。這些均是防衛省對日本與他國軍事發展評估後,確認為日本防衛之所需。

除持續升高的建軍需求之外,當新冠疫情持續重創經濟,就算防衛費不增加,其佔GDP之比例也可能因經濟萎縮而跨越百分之1。在此情況下,如果仍然持續拘泥於百分之1之限制,最終只會迫使日本縮減軍備,結果衝擊日本國家安全。

時移勢轉,吾人若從前述日本政府現階段所面臨的外部拉力、國內建軍需求(基於對威脅的認知)以及經濟前景等幾項角度來觀察,就不難理解為何日本政府此刻重申「防衛費不受限於GDP佔比」了。

※作者為國防安全研究院國家安全所助理研究員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

更多上報內容:

【影片】新冠肺炎疫情嚴峻 龍劭華暖心喊話:你們辛苦了

白俄羅斯劫機抓記者 強迫拍「認罪影片」、傳遭KGB毆打