日美中圍繞著臺灣所產生的緊張關係:日美聯合聲明蘊含的意義在於「72年體制的重組轉換」

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日美聯合聲明清楚記載了「臺灣」議題,讓日、美與中國的外交關係進入了新的階段。筆者在文裡指出,日本採取「避免刺激中國」的路線,反而提高了引發戰爭的風險。筆者更期待,日本看清現實,「拓展如何預防臺灣海峽爆發軍事危機的相關討論」。

2021年4月16日,日本首相菅義偉與美國總統拜登會面,進行日美高峰會,其後發表了聯合聲明,提到「臺灣海峽和平穩定的重要性」。共同聲明裡放入這句簡單明瞭的句子,其意義非常重大。雖有評論認為,這句話本身已經是日本反覆提出的說詞,再次言及並無意義。但在中國可能武力犯臺的威脅之下,日美對此一致反對的脈絡裡來看,那句聲明可說是意義非凡,開啟了新的階段。若回顧先前的日美2加2會談與阿拉斯加的美中會談,情勢脈絡則實為清晰明確。

箝制封鎖臺灣的「72年體制」

雖然許多媒體皆強調日美領導人的聯合聲明裡提及「臺灣海峽」,已「時隔52年之久」,但目前與1969年的脈絡和國際情勢卻是完全迥異。當時日美皆與遷移至臺灣的中華民國擁有邦交,臺灣也受到由蔣介石率領的國民黨一黨專政所統治。當時仍為冷戰時代,日美安保條約的修訂伴隨著沖繩回歸日本,其適用範圍成為眾人矚目的焦點。

其後形成了「72年體制(*1)」,大致上接受中華人民共和國的主張,臺灣遭到國際社會的驅逐。這便是臺灣遭排擠至國際政治角落的來龍去脈。不過至今仍存在著一個事實──中國從未統治過臺灣。臺灣就在僅有的狹小國際空間內發展經濟,達成民主化,存續至今。民主化之後的臺灣,「作為中國的一部分」的意識逐漸淡薄,認為「臺灣和中國不同」的「臺灣認同」則廣泛地受到臺灣社會支持。

另一方面,中國長年以來主張「統一臺灣」,但缺乏實現能力。不過由於中國崛起為大國,使得狀況生變,改變臺灣海峽現狀的行動日漸活躍。中國國家主席習近平上任以來,強調中國民族主義,同時使用壓制與拉攏的手段推展臺灣政策。2016年臺灣蔡英文政府就任上路,中國以蔡政府並未接受「一個中國」政策為藉口,切斷了與臺灣對話的管道。習近平在2019年1月向臺灣發表重要談話,強迫臺灣人接受「一國兩制」的統一方案,並表明不會讓臺灣問題延續至下個世代。對於蔡政府的毫不屈服,中國感到焦躁不悅,加強針對臺灣的軍事恫嚇。

日美對臺政策的重新檢視

美國認為若如此放任中國,臺灣將會遭侵吞而被中國統一,導致美國的危機感急遽升高,因此可以看到,美國判斷有必要重組「72年體制」,以強化臺美關係,朝遏止中國的方向邁進。在川普執政末期的2020年,這個動態明朗,而拜登政府亦承繼相同路線。拜登政府雖然表示採取「一個中國政策」,將臺美關係定位成「非正式關係」,迴避中國產生難以挽回的激烈反應,卻同時推展著比川普執政時更加堅實的臺美關係。「一中政策」發揮著彷若護身符的效果。對於美中競爭關係與臺灣角色的重視,已經成為美國跨黨派的政策共識,因此這個結構或許可以稱之為「21年體制」。


拜登政權在日美高峰會談前,先派遣非正式代表團訪臺。照片為臺灣總統蔡英文迎接美國前副國務卿史坦伯格(James B. Steinberg,左)=2021年4月15日,臺北(AFP=時事)

若將目光轉至日本,可以看到從1972年以來,日本長期冷落迴避臺灣,日本政府甚至不允許日本的國立大學與臺灣的國立大學締結交流協定。從李登輝推動民主化的1990年代以來,冷落臺灣的狀況雖已有所改善,但「72年體制」仍然持續發揮效力。直到李登輝卸任後,以一介平民的身份訪日,在日本刮起一陣旋風,造成輿論騷動,則已是2001年之事。

其後,日本升高對於中國的警戒之心,同時在另一方面,對於臺灣相關事務的自我設限,在某些部分也稍為鬆綁。日本社會對臺灣的親近感逐漸擴展開來,日臺的民間交流比起斷交前更加活絡。但日本政府的對臺政策極度慎重,在被視為親臺派的安倍晉三擔任首相的時代,變化仍是緩而不急。

(*1) ^ 以1972年的美中聯合聲明與日中聯合聲明為核心,國際間建構出關於臺灣的非正式安排(若林正丈《戰後臺灣政治史:中華民國臺灣化的歷程》)。當時僅認為是暫時框架,卻延續了50年之久。

乘上時勢順風的臺灣

臺灣對於中國的強硬舉措發出警戒,但國際社會的大多數則更加重視中國所帶來的經濟利益。不過臺灣藉由總統選舉表示「反對統一」的意志,這樣的聲音也一點一滴地逐漸傳達開來。由於新型冠狀肺炎的肆虐危機,臺灣受國際間的矚目與同情在2020年一口氣暴增,讓臺灣的聲音得以傳達到國際社會。

美中對立事實上對臺灣有益,但若僅視臺灣為「馬前卒」並不正確。以往至今,正因為對於民主主義的日常實踐與戮力維護,臺灣的存在才會受到重視。最象徵性的事件便是2020年捷克參議院議長率隊訪臺之行。從臺灣的立場來看,此次日美聯合聲明讓人產生「終於獲得承認」的感受。臺灣外交部雖然僅在新聞報導上表示「誠摯歡迎與感謝」(*2),但臺灣媒體則呈現盛大報導的景象。

臺灣總統蔡英文的「維持現狀」路線受到日美的理解,也是一個重要因素。在陳水扁執政時期,曾展現許多臺灣民族主義式的言行舉措,日美兩國政府對此保持警戒,但蔡英文執政後則停止推展作為民進黨黨綱的臺灣獨立政策,維持中華民國的外部結構,內部加強「臺灣認同」的凝聚,推動著如此現實亦巧妙的政策。

這個路線走在不會招致中國武力懲罰臺灣的界線之上。中國的確相當焦躁不悅,但對於蔡政府的批判僅止於「隱性臺獨」,並非中國絕不容許的「法理臺獨」。

蔡政府強化臺美關係,同時明確表示「不會要求美國與臺灣建立正式邦交」。此外,針對中國戰機侵入防空識別區,臺灣空軍緊急升空應對,臺灣國防部亦清楚而堅定地指令「若無國防部長的許可,絕不能開火」。臺灣看清了國際情勢,以持續自我約束的方式,讓日美不需要擔心「臺灣是否將改變現狀?」

中國武力犯臺的可能性

習近平雖然高舉著鄧小平以來的「和平統一」基本方針,但「和平手段」無法推動臺灣的統一,若中國冷靜下來分析,應該可以理解此點,正因此,武力恫嚇將急遽擴大,我們必須考慮到中國使用某種武力(灰色地帶)的可能性升高。

此處重要的是,若中國演變成無論付出多少代價都要併吞臺灣,那便防不勝防,但目前並非如此狀況。中國的目標在於,以極少的犧牲與代價統一臺灣,宣揚「厲害的中國共產黨」,用於維持一黨專政的正當性。

臺灣強化非對稱戰術,用意在於保持足以反擊中國登陸部隊的戰力,因此對中國而言,登陸臺灣作戰的難度非常高。無論以飛彈攻擊,將臺灣炸成一片火海,或是中國軍隊也會產生大規模死傷的登陸佔領作戰,對於中國共產黨來說都是不樂見之事。況且,統一大業要先挑起捲入日美兩國的大戰,並不符合中國共產黨的邏輯。

不過,如果臺灣以及日美沒有戒備的話,中國會以壓倒性軍事力量使臺灣屈服,宣揚「中國夢」實現的一天,將有可能到來。在那個過程之中,中國極有可能行使武力。對於中國來說,軍事行動也是外交的一環。中國若確認「美日不介入」,亦會導致相同結果。

(*2) ^ 2021年4月20日,總統蔡英文在Twitter上以日文表示:「很高興看到臺灣海峽的和平與穩定受到肯定」。

日本該如何應對?

中國無論如何都會加強施加於日本的壓力,站在日本的立場來說,必須堅定不移。對於日本而言,必須重新思考以整理出重要事項。若臺灣海峽爆發戰爭,必定是中國以武力攻擊臺灣所引發的戰事,為預防戰爭爆發,也就是遏止中國的軍事行動,便成為最重要的課題。這應該是日本的自由主義派與和平主義派也會共同思考的問題。

進行中國厭惡反感之事,有遏止之功效。面對中國,在外交上必須不厭其煩地持續呼籲「和平與穩定」,同時也必須不動聲色地基於日本安保法制,進行支援美軍的各種準備。在各國和緩的聯合陣線之下,中國將會感到壓力。這些行動並不會與和中國進行對話,或是在可以協力之處協力合作產生矛盾。

中國可能產生激烈反應進行報復。那將會對日本產生影響,但也會反彈回到中國自己身上。雖然會使日中關係停滯,但若不向中國表示,武力犯臺的代價將非常巨大,並以牽制中國,則無法保障臺灣海峽的和平。「避免刺激中國」、「迴避日中之間的情勢緊繃」這樣的路線,反而會提高引發戰爭的風險。

臺灣海峽的未來

那麼臺灣海峽今後將演變為何種狀態?「臺灣認同」將在臺灣凝聚茁壯,選舉時高喊統一口號的候選人已毫無當選的可能。中國將伺機加強武力恫嚇,而美國則強化戰備並暗中支援臺灣,兩國熾烈的競爭將會持續進行。若能維持平衡,中國無法武力進犯,但若局勢均衡潰散,就戰爭,如此危險的狀態將會持續。

另一方面,亦有因素讓事態不會演變成無法挽回的局面。雖然臺灣的國際能見度提高,但無論在美國或日本尚維持著「一個中國」這個表面上的共識。臺灣、日本和美國雖然與中國持續著緊張狀態,但整體來說,一般認為都將高度緊密地維持與中國的經濟關係。如此一來,「21年體制」將演變為「軍事警戒狀態持續,尚未升高成戰爭,日美臺緊密地維持與中國的經濟關係」。若這個狀態可以持續5年、10年甚至更久,這個狀況比起爆發戰爭好得多,亦符合日本的國家利益。最重要的是,臺灣人的意志將獲得護持。

日本可以採取的行動有限(特別是軍事層面),但在框架之中仍有可以發揮之處。此次的聯合聲明便踏出了重要的一步。以此為契機,希望能拓展如何預防臺灣海峽爆發軍事危機的相關討論。

小笠原欣幸 [作者簡介]

東京外國語大學大學院綜合國際學研究院教授。一橋大學社會學研究所博士班畢業(社會學博士)。曾任東京外國語大學專任講師,2013年起任現職。1999年4月~2000年3月任臺灣國立政治大學中山研究所客座研究員。主要著書有《馬英九連任—2012年臺灣總統選舉的結果及其影響》(小笠原欣幸、佐藤幸人編,亞洲經濟研究所,2012年)。