是控制院,還是守護院?

李念祖
中國時報

為了實現聯合國巴黎原則,立法院新修了《監察院組織法》,制定了《監察院國家人權委員會組織條例》。後者的施行日期由監察院定之,是要配合監察委員的任期今年行將屆滿,總統需要提名富有人權工作資歷的民間人士擔任監察委員的緣故。

國家人權委員會由10位監察委員組成,監察院院長是當然委員,也是主任委員,還有7位委員應具備法定的人權資歷,也是當然委員。另外2位委員由院長於其餘的監察委員中指派,此2席任期1年,不得連任,監察委員29人,除去7位加院長之外,6年任期內21人中將有12位會輪流擔任國家人權委員會委員,也就是先後會有20位委員,超過2/3的成員會進入國家人權委員會任職的意思。相對於監察院的歷年經驗,與人權有關的案件恆占半數以上的情形來看,倒是個頗有創意的組織設計。

此次修法,本意在於依照1993年的聯合國巴黎原則引進獨立行使職權的國家人權委員會。此議在台灣討論推動了近20年,現在在監察院中落地。巴黎原則鼓吹各國設置國家人權機構,該機構之目的在於,透過接受、調查並處理申訴、調解爭端與監測活動保障人權,也經由教育、主動救援、媒體傳播、公開透明、培訓、培力以及提供諮詢與協助政府的方式提倡人權。

設置了國家人權委員會的監察院,除了可將工作重心全面朝向保障人權的方向移動,使得維護人權成為內化於政府的主動職能(相對於不告不理的法院而言)之外,還可有助於監察院調整體質以更符合憲政的需要。國家人權委員會,更應成為我國與國際人權規範運作體系進行全面接軌的重要介面。

也不妨從另一個不常受到注意的環節來思考監察院的體質調整,那就是監察院英文名稱的選擇問題。

制憲後,自早年的官方翻譯開始,監察院就採用了Control Yuan作為英文名稱。這個譯文不無缺陷,一是它絕非通曉英文的國外人士一望即能體會其意義的用語,二是即使加以解釋,也十分費解,事實上自信能夠充分說明此一譯名道理何在的人士,人數恐怕十分有限。這就已經使得一個憲政機關的譯名,失去了溝通的功能。

若將Control Yuan直接翻回中文,應該是「控制院」的意思。試著理解將監察院說成是控制院的原因,或係受到監察委員是從古代御史發展而來的想法影響。古代御史的政治功能雖然說是糾察官邪,但是因為御史是對君王負責、監督朝中其他官員的職位,也可理解為君王「控制」文武官員的工具。

有了憲法,即不再有帝王,控制政府的是人民,還有的就是權力分立的制度,由分權的政府部門相互制衡,但誰也不該完全控制誰。如果說監察院是要依憲法控制政府的部門,「控制」一詞仍似過甚其詞。監察院即使發動彈劾權,還應受到司法的審查(公懲會審判),稱為控制院,也未免威權了一些。

2017年曾有來自紐西蘭國家人權機構的Rosslyn Noonan女士領導一個三人專家小組,應邀來台協助評估如何成立國家人權機構最為可行,她提出的建議就是,我國監察院的設計與巴黎原則的國家人權機構頗為接近,可以依巴黎原則調整組織立法進行設置,終有今日的成果。

我曾經當面向她請教Control Yuan譯名的問題,她直言此一詞語不易理解,國際溝通效果有限。什麼譯名可通呢?她的回答是Guardian Yuan,Guardian是守護者或監護人的意思,監察院扮演的角色,可以是人權或法治政府的守護者,而非控制者。

這樣的角色認知,容易使人聯想到羅馬共和國的民事護民官(Tribunus Plebis,拉丁文),若使用英文指稱,Guardian一字也庶幾近之。當然,不屬於民主國的羅馬共和國的護民官,還享有若干否決官員決定的權力,未必可學,也非監察院可比,稱為Tribunus Plebis Yuan倒也古典優雅。此外,如果告訴國際社會監察院是Ombudsman Yuan(監察使院),也很簡單易懂。

無論如何,設置國家人權委員會之後,監察院將有新的氣象,英譯名稱也值得思考調整了。

(作者為東吳大學法律所教授)

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