本報是非集-「末代考試院」動搖文官中立體制

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立法院日前通過新一屆考試院正副院長及考試委員的任命同意權,在民進黨占立法院多數的情形下,毫無意外地全數獲得通過。然而,這些將於九月一日上任的考試院決策成員,也都有把這一屆當成「末代考試院」的心理準備,此情形若未來真的實現,公務人員職位即將成為朋黨政治下的分贓品。

考試院是文官制度和專門職業技術人員考試的主管機關,憲政體制將政府的人事行政權從行政權中分出,設置一個與行政院平行的憲政機關,目的就是要維護常任文官體制的穩定和中立。因此,一旦廢除了考試院,行政院進用人員毫不受到考試院的制衡,文官體系將有愈來愈多的「口譯哥」,可以不須考試及格和逐級的職務歷練,一躍而成為政府的高級文官。

廢除考試院是民進黨的政策,在此時機尚未達到前,今年1月8日《考試院組織法》先修正公布實施,其中關於考試委員的資格、名額和任期均有所修正,既影響了新一屆考試院的運作模式,更弱化了考試院原本漸有起色的制衡功能。例如,考試委員改為7-9人,使得擔任考試委員者的來源受到限縮,而任期改為和總統一樣為四年,讓大選獲勝的總統可提名新一屆的考試院人事,都是弱化制衡功能的情形。

按「制衡」(checks and balances)源自於美國的憲政理念,但應是指兩套的制度機制,而且目的是為了防範朋黨或政治派系(faction)掌握所有的權力機構。依據美國憲政學者魯茲(Donald S. Lutz)在其The Origins of American Constitutionalism一書中的看法,在美國制憲會議中所討論的「制衡」,原本是指國會參議院和眾議院間的關係。

在魯茲看來,checks基本上指涉的是一種制度設計,目的在於使政府各部門之間,得以相互阻滯、設限或放慢決定之做成,以促進審慎的商議與防範黨派掌握全部三個權力部門而坐大。就此來看,考試院獨立於行政院之外,主管文官體系的官制和官規,但重要政策需要經由立法院立法決定,而且行政院也參與了考試院決策之作成,這即是一套checks的機制。

至於balances是指某種得以規約事情發生之速度的機制,而美國憲法中對此的設計,即是各種權力職位的任期各不相同而交錯。例如,如參議員任期六年,眾議員任期二年,而參議院議員每二年改選三分之一,以使國會內的新舊民意得以並存。簡單說,避免單一同質性高的機構擁有政策的獨自決定權,不至於使政策做成流於激進與草率,即為所謂balances的原意。

故而,我們也可理解為透過擴大有權力者來源的設計,形成一套反映各種民意都能參與決策做成,以使政策得以「穩健」成長的機制。基於此,目前每屆考試院任期從6年改為和總統一致,每屆總統大選的勝者可再拿下考試院的人事,19人改為7至9人使得考試委員的來源必定減少,這都是屬於破壞了balances的情形。

新一屆的考試院人事底定後,由於他們有「末代考試院」的心理,加上幾乎均無捍衛文官體系中立價值的信念,相信未來能夠積極「配合」行政院的用人需要,擴大不須經由考試及格資格任用的職務。缺乏了考試院制衡行政院的功能,也猶如將目前穩定文官體系的基石,向外拉移出了一段距離。因此,文官體系的中立性格其實即將產生根本性的動搖。 (作者成言,台灣文字工作者)   【大華網路報】