林濁水專欄:罷免國會議員 台灣是世界唯一怪胎國

林濁水
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近日重新翻翻孫中山2024的〈三民主義〉,對這位中國革命家又多了幾分尊敬,但是也在時空距離拉開後看到了他的許多侷限,和他提出的許多錯誤不通的主張,把罷免制度無限上剛,就是其中一項。

在1924年〈民權主義六講〉中,他說現在世界上所謂先進的民權國家並不夠先進,因為普遍的只實行選舉權。他說:

自美國革命之後,人民所得的頭一個民權是選舉權。當時歐美人民以為民權就是選舉,有了選舉權就算民權是充分地達到了目的。近來瑞士的人民除了選舉權以外,還有創制權和複決權。故瑞士人民比較別國人民多得了兩種民權。

近來(1900年代初)美國西北幾邦新開闢地方的人民,比較瑞士人民 更多得一種民權,那種民權是罷官權,所以美國許多人民現在得到了四種民權。這這才是充分民權。在美洲各邦之中, 這種民權雖然不能普遍,但將來或者可以 推廣到美國,或者全世界。

從前沒有充分民權的時候只用代議士去管理政府,是間接民權,人民能夠實行四個民權,直接管理政府才算是徹底的直接民權,才叫做全民政治。這就是用四萬萬人來做 皇帝。這樣,才可以人民有權政府有能。

此刻實行革命當然是要 中國駕乎歐美之上,改造成世界上最新最進步的國家。

這一套就是孫中山自信為偉大發明的權能區分理論。他演講起來,氣勢真雄大,在和北洋軍閥對抗時很能鼓舞士氣,但是時過境遷後,這套理論如今看來實在漏洞百出,普通一個大一政治系的學生,看了都會搖頭。現在就看看他在短短的論證中就有的比較大的幾個錯誤:

一、人類民主制度的發展,由小國寡民時代開始行使直接民主,如希臘城邦(甚至是部落時代),到了國家大了,才非得發展出間接民主不可。孫中山把這個發展的先後順序完全顛倒了。

二、瑞士的公民投票,早在18世紀就開始了,並不是孫中山說的「近年來」才有的。

三、他認為罷免權是他那個時代(19世紀末20世紀初)才由美國人發明出來的,也是錯的,因為那是歐洲封建時代三級議會的制度。

四、他強調把三權拆開成五權可以強化政府的效能,完全是邏輯上的不通。因為國家中央政府權力分成三權,目的並不在強化政府的效能,反而在於犧牲效率以避免專權。既然是這樣,那麼孫中山把三權拆開成五權的結果就是監察權弱化了立法權,考試權弱化了行政權,說可以增加政權的效能,當然不通。

孫中山宣稱把三權拆開成五權可以強化政府的效能,在邏輯上完全不通。(湯森路透)

最後,再看看他提出偉大的預先估算後,民主國家制度上的發展。

孫中山認為既然選舉、罷免、創制、複決權四權一齊實踐才是民主的最高階段,所以他預估,將來「全民政治」會推廣到全美國再到全世界。這他當然錯估了。如今台灣確實把他的五權憲法和權能區分的四種民權都實施了,但是此外,沒有半個國家跟著學。

接下來,這篇文章,集中焦點檢討罷免制度。

封建時代可罷免國會議員的「命令委任」制;美國制憲時被揚棄,以不可罷免的「自由委任」制取代。

孫中山認為罷免是他那個時代才由美國人發明出來,是一個天大的誤會。事實上,以美國來說, 早在邦聯時期,1780年的麻州憲法就明定該州選出的參眾兩院代表如果發言該州不滿意,可以罷免。只是才過7年,1787年費城制憲會議就決議「參眾兩院議員於各該院內所為任何言論或辯論,於其他場合不受質問」。這就確定了此後一直到今天,美國國會議員不得罷免的制度了。

國會議員從可以罷免走到不得罷免,並不是因為美國人自做聰明,而是整個西方國家憲政制度演變的單行道。有些學者把美國憲法上這一個規定和1686年英國〈權力法案〉中,國王不得干涉議會言論自由的規定做了銜接,加以申論。不過這並不妥當,因為權力法案〉賦予國會議員的是對抗王權的言論自由;而費城制憲會議賦予議員的是使議員免於被地方罷免的言論自由,兩者差異很大。因此,美國聯邦憲法這一個規定更合適的淵源應該另外找,那就是晩於英國〈權利法案〉簽署後約100年英國下議院在1745年和1774年,分別由議員華特·楊格和著名政治哲學思想家兼議員伯克公開提倡的「國會議員是全國國民代表,不受選區訓令約束」的主張。

早在歐洲中世紀封建時代,國王分階級召集的會議中,各城邦的貴族、僧侶、騎士、平民各自選出的代表依階級接受訓令赴會,並在會議後對原選舉人提出報告,如果報告得不被滿意,就會被罷免撤換。這種代表制度叫命令委任制、強制委任制。

相對的,像費城制憲會議訂下來,國會議員不能罷免的制度叫自由委任制或法定代表制。西方世界國會代表從命令委任制走向自由委任制變遷的時間,英、美、法大抵同步,都在18世紀末,這美國獨立建國和法國大革命促使專制王權和封建體制一併式微甚至崩潰,民族主義和自由主義並起時。

美國制憲後法國1791年憲法把這個精神規定得更淸楚:「各郡選出議員不是該郡代表,而是全體國民代表,不受委任拘束。」二次大戰後法國第五共和憲法更簡捷規定「所有強制委任無效」。另外,二次大戰後德國〈基本法〉也規定「議員為全體人民之代表,不受命令與訓令之拘束,只服從其良心。」更多德國憲法法庭更裁決,不分區議員不應因退黨而解除職務,換句話說,台灣逼退不分區立委的作法,在德國是違憲的。

從孫中山演講民權主義前110多年的美國聯邦憲法直到他的時代,再到他過世,第二次世界大戰結束後,西方各國的憲法,都沒有例外地明文排除了選區民眾對國會議員的罷免權。所以中華民國擁有公民罷免國會議員制度,就成了世界上獨一無二的怪胎。中華民國制憲時,精通憲政原理的張君勱,起草憲法時,拗不過國民黨的堅持只好把罷免權寫進憲法條之中 更多就像拗不過國民黨的堅持,非在憲法中把孫中山的五權憲法體制寫進去,於是張君勱才不得不牛嘴不對馬頭地套用美國參議院在監察院上,總統選舉人團在國大上一樣,來個偷天換日。。但是張君勱又做不到把民主國家憲法體制必備的國會議員的言論免責權排除在憲法條文之外,於是對於國會議員可不可以罷免,他留了個空間給未來的國會去處理。他條文這樣寫:「被選舉人得由原選舉區依法罷免之」。很淸楚的,這是暗示性很強的條文。依這條文,國會立法時,若只規範民選首長的罷免,而跳過國會議員,就不會發生國會議員到底是自由委任或是命令委任的矛盾。這樣,再依理讓免責權適用於各級民代,那麼如今復仇式罷免寃寃相報的亂象就不致於産生了。不料被張君勱策略性凍住的國會議員罷免權,在1980年又被國民黨修法解凍。可哀的是,到了1996年,大法官會議硬是非當孫中山門徒不可,不屑於張君勱的苦心,硬釋憲說我國體制規定的是國會議員兼俱自由委任和命令委任的性格。這通嗎?當然不通。這等於宣布中華民國憲法是一個精神分裂的憲法,真是鄉愿透頂的大法官會議 更多坦白認錯。1996釋憲聲請文,我也連署了。https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=401 直到阻擋極端民粹分子國會減半不成後我才進一步反省直接民權絕對主義的問題。 應該注意的是1996聲請文雖然傾向孫中山式的罷免觀念,但是只針對國大立委的罷免提釋憲,而略過民選首長,很明顯在立法時發現罷免國會議員有自由委任和命令委任的矛盾,不敢過份自信,所以提釋憲,不料大法官卻自信地給了不通的答案。這個釋憲文的荒謬,和後面提的2015年英國國會通過的<國會議員罷免法>對照就清楚了。到了2000年大法官在399號釋憲文中更把憲法規定的「被選舉人」解釋成「各級民意代表」,一路的荒唐。

接下來,2015年這個憲法的古怪精神被林義雄、黃國昌進一步發揚光大,立法院被迫修法讓罷免更容易進行,從此復仇罷免的野火便得以輕易燎原了。不幸的是,遇到罷免野火激化了朝野仇恨心而被質疑時,多數的學者們忙著大大發揮「專長」,指導大家怎麼修罷免門檻,形同支持罷免的必要性和正當性一樣,然後兩黨領袖更古怪地突然併肩悍衛起孫中山的怪想頭,一齊向張君勱嗆反調,強調罷免是人民的權利,是憲法規定的,景象真是怪到可以。

孫中山和美國進步運動錯誤而美麗的邂逅

「全民政治」是孫中山武林秘笈,罷免是秘笈獨門絕技。

現在再看看孫中山為什麼古怪地特別抬高直接民權的偉大性,尤其是其中的罷免制度。

他這古怪的主張來自於他和北洋軍閥不幸而艱辛的鬥爭經驗。

在中華民國創建初期,剛剛當大總統的孫中山,本來堅持中國應該採取總統制,但是革命黨和袁世凱之戰,戰況不利,雙方和談,孫中山決定辭大總統讓位給袁世凱,於是國會通過內閣制的〈中華民國臨時約法〉。依〈臨時約法〉選舉後,國民黨成了國會最大黨,然而在北洋軍閥惡搞之下,又是宋教仁被暗殺、又是稱帝、又有復辟,混亂的悲劇接連上演,在尖銳衝突間,國會一再被解散又一再復會。隨著亂局不斷,孫中山對代議政治逐漸失望。湊巧,稍早,美國嚴厲挑戰當時腐化得非常嚴重的代議體制的進步運動推展達到高潮,草莾性格強的西北各州紛紛起而以直接民主挑戰代議體制。時間進入20世紀後,由俄勒崗、加州開始,罷免、公投很快地被其他一些州採納。對這現象,孫中山非常振奮,他有如武俠小說中被邪惡仇家步步迫害的俠客突然發現了武本秘笈一樣,找到了美國進步運動中一本宣揚罷免、創制、複決制度的小冊子〈全民政治〉。 他把這本推廣小冊子當成曠世鉅作努力向他的黨員介紹,並且特別把書中的罷免等制度當成秘笈中足以打遍天下的獨門絕技。

到了1923年中華民國國會復會,舉行總統選舉,結果孫中山在原先國民黨佔優勢的國會,居然以33票比480票的懸殊差距輸給曹錕,於是絕望於代議政治之餘,孫中山更加確信直接民主是中國政治唯一的出路。他根據〈全民政治〉發展了權能區分的理論,並在1024年的〈三民主義民權主義六講〉中強調這理論將讓「人民能夠行四個民權」實踐「全民政治」。他還希望全世界由他開頭,一齊走向「全民政治」美妙世界。這樣對全民政治的烏拖邦的憧憬就成了他和他了不起的革命團隊在苦難中賴以繼續奮鬥下去的精神糧食。

可惜,罷免制度,在偉大進步運動中黯然神傷於邊緣地帶

挑戰代議體制,讓罷免制度在美國消失了一百多年後又復活的進步運動是影響美國歷史非常深遠的一個運動。這個運動在美國的政治、經濟、社會、思想、學術、宗教、文化各方面都建立了許許多多對美國全國甚至全球影響深遠的新制。這個美國歷史上偉大的運動,改革波及層面廣濶,落實改革的進行的修法、修憲成果裴然。在政治體制改革方面,婦女參政權入憲、初選制度、修憲把參議員由間接選舉改成公民直選是其中著名的3項,但是孫中山特別推崇的直接民主卻一直成不了聯邦級的制度,也沒辦法讓各州普遍採用。更多且把進步運動在各方面的的成果洋洋灑灑一下,便可以對照出做為運動的一環的罷免制度建立得有多麼不成功: 美國在19世紀下半業,緊接著南北戰爭而來的是美國的鍍金年代。那時候的美國,經濟方面,由於社會達爾文主義盛行,在優勝劣敗的法則之下,經濟飛躍成長,工業製造超越英國成為第一個經濟大國,但是伴隨的是財富的極度集中,貧富懸殊;在政治方面,兩黨都既向中間又向財團靠攏,盛行分脏主義,代議政治高度腐化。於是十19世紀末進步運動在城市活躍中產階級在由草根崛起,這期間又産生了老羅斯福和威爾遜兩位偉大的進步主義總統,共同推動了延續30年的改革。改革內容涵蓋遍及思想、政府行政、文官改革、食品安全、公共教育、財政、產業、醫療、勞動政策、工會、宗教甚至學術⋯⋯⋯等等領域。現在大家比較耳熟能詳的反拖拉斯和所得稅立法以及選舉初選制、婦女參政入憲、參議員直選制等就是當時的產品。整個來說進步運動時代是美國歷史上非常偉大的改革時代。進步運動人士推動的這些改革,或成為聯邦制度,或被世界許多國家採用;至於孫中山強調的直接民權,卻連在美國本身都只有局部州採用! 從1924年孫中山發表民權主義演講到現在,再3年就100年了,不只美國仍然沒有聯邦級的罷免,連州級的罷免也只19州有,至於更底層,州以下有罷免制的算多了,但是也才只有36州有而己。至於瑞士,原來在23州中還有有9個州有罷免制度,現在縮小到剩下6州。而且兩百多年來瑞士罷免只被啟動過10多次,其中進入投票的只有4次,通過的更只有1次。那還都是140年前1862的事了。無論如何,到現在,西方民主國家雖然歷經兩次世界大戰和多次革命衝擊,憲法一換再換,但是包括美國瑞士,憲法中不只沒有罷免權的賦予,反而清一色的明文否定罷免國會議員的制度。

最後,孫中山推薦的罷免制度,不只沒有像他預期的成為普世接受的「全民政治」的基石,甚至根本成不了「全美政治」,只勉強算是「半個美國政治」,另外再加上「全中華民國政治」而已。尤其是有罷免國會議員的制度更只有中華民國孤零的一個。最近有人舉英國在2015年通過《國會議員罷免法》來證明中華民國畢竟德不孤必有鄰。不幸,這是一個很不高明的例子。英國法律規定必須有犯罪、不良行為遭暫停職務等才可以提起罷免。這樣規定,目的很淸楚,是在於避免牴觸言論免責權的規定。依英國這個規定,所謂罷萊豬議員根本是不容許的。因此英國的立法反而更加證明中華民國「德很孤沒有鄰」。

用來挑戰黨政建制權力菁英的罷免,註定反成為權力菁英操控的工具

提出矯枉過正的主張是改革運動中常態現象,但是正常的社會經常會把其中過激的部分擋下來;美國進步運動做為中堅中産階級的運動,本來就有一定的保守性,過份激進的主張很少,而罷免卻正是其中比較激進的一項,他在往全國性的制度方向的發展和「出口外銷」領導國際變遷都沒有成功。

這一個歷史的發展脈絡,現在我們看得很淸楚,但是畢竟孫中山沒能事先掌握到。縱觀偉大的革命家孫中山一生種種主張,若把視野縮小在當時落後的中國,當然是非常先進的;如果從全球觀點,他雖然仍是了不起的行動家,但是無論如何,他並不是什麼對過去有洞見,對未來有創見的思想家。他基於當時的實用目的,因此在當時美國進步運動中學到的罷免權,就落到今天只有在中華民國才不分藍綠領袖和大法官們都奉為天條了。

當時美國進步運動力推直接民主,目標所向,固在挑戰腐化的上層菁英,當然也等於在挑戰腐化的兩大政黨。直接民主就是希望底層的中產階級民眾可以跳過國會菁英和各地政黨老大們的操控而直接參與從地方到中央的政治。假如台灣能像過去的美國政黨一直乖乖地維持柔性政黨的體制並嚴守行政立法分立制衡的體制,總統不能透過黨權指揮國會議員,然後全都不介入罷免活動,那麼罷免也許真的能産生讓惡鬥的政黨靠邊站,讓人民跳過政黨和政客而當家做主的正面效應。那麼罷免就會像在罷韓後內政部強調的,罷免完全依賴「公民團體」,而政黨不介入才能成功,所以不會造成報復性罷免。只是內政部才強調了半年,己經被兩次罷免實例証明完全是個大笑話了。由於公民團體往往是非常小眾,有些還是特別激進的小團體,他的動員能力完全不能和政黨相提並論,所以罷免剛剛發動時,以取得政權為最重要的目的政黨還假惺惺裝一下涚不介入,但是很快的就由假裝到介入再到順手主導了。

這樣,最荒謬的現象就發生了:直接民主一旦發動,不但沒有弱化代議體制中政黨和政客的力量和他們的惡鬥,反而淪落到成為被黨主導並進行黨政互相惡鬥的一大利器。不只這樣,當總統以黨主席身分領導對國會議員的罷免時,代議政治權力分立原則也隨著嚴重受到傷害了。於是罷免就成了直接民主其名,反直接民主其實;以及制衡、分散菁英,尤其行政權的權力其名,而推動權力向黨政建制菁英集中其實了!美國全國層次的罷免早已經不可能了,但是在一些有罷免權的地方,罷免活動卻又十分熱絡,上下的冷熱成為異常的對比。隨著美國政黨愈來愈走上剛性對決的路,過度熱絡的地方罷免對未來的影響堪憂。這個剛性化的趨勢,從當年要彈劾尼克森,將只有不超過15名參議員願意投無罪票到今天彈劾川普投無罪票的高達43人可見一斑。

直接民主一旦發動,不但沒有弱化代議體制中政黨和政客的力量和他們的惡鬥,反而淪落到成為被黨主導並進行黨政互相惡鬥的一大利器。(攝影:蔣銀珊)

在這趨勢下,罷免和彈劾的結論將同樣失去其超黨派的正當性,也因此無法遏止惡鬥。

最後,跳開憲政原理,就「實用性」分析罷免。依美國「全民政治」傖議者和孫中山的本意,罷免是要除代議政治之弊,但是事實上,代議政治一旦崩塌,比如孫中山和北洋軍閥擁兵相抗時代,那時高嗆罷免,根本不切實際,那有可能進行什麼罷免?若代議政治岌岌可危時,強烈民粹性格的罷免,往往激化政黨的對立,成了新的亂源;若政治上軌道,卻也不用勞駕罷免了。所以孫中山拚老命要想用他那套包含罷免權的直接民權來救國,只是對時局極度悲觀而產生的狂想而已,根本不切實際。

罷免國會議員這一個在法理上錯誤,在歷史脈絡上該被揚棄,在實踐上要推廣困難重重,後遺症又嚴重的制度,竟然孫中山因為受制於歷史條件而對他產生了錯愛。類似的錯愛在人類的歷史上其實經常發生,所以我們不必苛求孫中山;然而今天藍綠,卻都太崇拜孫中山了,以致都努力把他的錯誤當真理,以致於非讓中華民國成為世界獨一無二的怪胎國不可,就實在太荒唐了。如今有些學者憂心忡忡地說,要避免後遺症擴大,應該好好地修改罷免門檻。其實,問題那裏是在門檻上面,根本在於要不要讓中華民國繼續以擁有怪胎體制而自傲上面。而所謂修罷免門檻也者,只是和稀泥而已。這制度雖然還沒有完全消失,但是在美國都這麼難進一步普遍化,實在足以讓大家認識到其利其弊的失衡,以及孫中山的偉大夢想註定會落空了。

無論如何,還是乾淨利落地廢民代罷免制,讓自己的國家正常化吧,不要跟著孫中山繼續沈醉在非當「駕乎歐美之上,成世界上最新最進步的國家。」不可的狂想中,並企圖靠著沒有人說得出一個所以然的修門檻方式修補化,讓他繼續存在了。更多這一點,王業立教授雖然委婉,但是說得還算淸楚:要怎麼修,世界上找不到足夠做比較依據的跨國實例。

※作者為民進黨前立委

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