民主制度並非萬能解方 貧富不均、舞弊、治安敗壞問題難解

法蘭西斯.福山( Francis Fukuyama)
·10 分鐘 (閱讀時間)

編按:民主體制在多數國家中施行,但也非完美的體制。除了過去威權主義菁英可能會操縱選舉之外,也可能導致混亂、腐敗的狀況,並不能一定保證帶來經濟的豐碩果實,二十一世紀的頭十年出現「民主倒退」的現象。

「民主倒退」的現象

到了一九九○年代末期,全世界已有約一百二十個國家(占全世界獨立國家的六成以上)成為舉辦選舉的民主國家。這一轉變就是杭亭頓所謂的第三波民主化:自由民主(liberal democracy)政體成為預設的政體,在二十一世紀初成為世人普遍能接受的政治樣貌的一部分。

大規模的社會轉變,也是促成這些政治制度改變的因素。世界之所以會朝民主轉型,乃是全球數百萬原本順從被動的人組織起來,參與自己社會的政治活動所促成。這場社會動員由幾個因素推動:一、教育大幅普及,使人更認識自己和自己所置身的政治世界;二、資訊科技助長觀念與知識的快速傳播三、移動與交通的成本低廉,讓人如果不喜歡政府就可以用腳投票,移居他國;四、生活更富裕,使人想讓自己的權利得到更完善的保障。

但第三波民主化在一九九○年代晚期之後達到高峰,二十一世紀的頭十年出現「民主倒退」的現象。第三波民主化國家當中,有大約五分之一的國家,若非回到威權統治,就是民主體制遭到嚴重侵蝕。自由之家指出,二○○九年時全世界各地自由度連續第四年下降,這是自由之家自一九七三年開始衡量自由度以來首見。

威權領袖甘願下放權力嗎?

二十一世紀第二個十年剛開始,民主世界就出現幾個令人憂心的發展。首先是在俄羅斯、委內瑞拉、伊朗之類的國家,先前取得的民主成就遭遇一百八十度大逆轉,許多領袖在靠選舉上臺後開始忙著操縱選舉、關閉或收購獨立電視臺和報社、嚴厲掃蕩反對運動,藉此拆解民主體制。自由民主不只是多數決投票,它是一套複雜的體制,這些體制透過法律和制衡制度約束權力的行使,將權力的行使規則化。但在許多國家,官方接受民主正當性的同時,卻澈底拿掉對行政權的制約,並毀蝕法治。

在其他例子裡,國家似乎正要從威權政府轉型時,卻困在分析家湯馬斯.卡洛瑟(Thomas Carothers)所稱的「灰色地帶」裡,既不是完全的威權體制,也算不上民主。前蘇聯解體後所誕生的國家,例如位於中亞的哈薩克和烏茲別克,就處於這樣的景況。一九八九年柏林圍牆倒下之後那幾年,各方普遍認為,幾乎所有國家都將轉變成民主制度,而實行民主過程中的種種挫敗也只要假以時日就會克服。卡洛瑟指出,這種「民主轉型」典範(transition paradigm)是毫無根據的假設,很多威權主義菁英完全無意施行會稀釋他們權力的民主體制。

貧富不均、舞弊、治安敗壞

第三個令人憂心之處,無關乎政治制度未能符合民主或保持民主,而是關於政治制度未能滿足人民要求、政府無法提供各種基本服務。民主體制的存在,並不是評斷某國治理好壞的有力依據;未能兌現承諾,或許才是這類政治制度所面臨最嚴峻的挑戰。

烏克蘭就是一例。二○○四年,數萬名烏克蘭人民湧到基輔的獨立廣場,抗議總統大選作弊,令世人大吃一驚。這波抗議(後來名為「橘色革命」)導致重新選舉,促成改革派維克托.尤申科(Viktor Yushchenko)當上總統。然而,尤申科一掌權,「橘色聯盟」的無能即表露無遺,尤申科自己也令支持者失望透頂。烏克蘭政府內部爭吵不休,無力解決嚴重的貪汙問題,二○○八年到二○○九年全球金融危機期間,經濟崩盤。結果,二○一○年初的總統大選,反而換成維克托.亞努科維奇(Viktor Yanukovich)出線—當初之所以會在二○○四年爆發「橘色革命」,其實就是因為亞努科維奇遭控大選舞弊。

還有其他許多種治理不善的問題纏擾著各個民主國家。大家都知道,拉丁美洲是全世界貧富最不均的地區,社會階級的分隔線往往和種族、民族的分隔線重疊。委內瑞拉的查維茲(Hugo Chávez)和玻利維亞的莫拉萊斯(Evo Morales)之類民粹領袖的崛起,與其說是社會動盪的結果,不如說反映出貧富不均的問題,還有許多人空具國民的虛名,但內心卻深感遭到社會排斥。無法改善的貧窮常衍生其他社會問題,例如幫派、販毒、瀰漫民間的不安全感。在哥倫比亞、墨西哥、薩爾瓦多,組織犯罪危及國家及其根本體制,而未能有效解決這些問題,已削弱民主的正當性。

再舉印度為例。印度自從一九四七年獨立以來,一直是非常成功的民主國家—鑑於這國家的貧窮、族群與宗教的多元、廣土眾民,這樣的成就更為了不起(從更長遠的歷史角度看來,印度會出現這樣的政治發展實在是不足為奇,這也是本書第十章至第十二章的主題)。儘管如此,印度的民主就像製作香腸一樣,愈近距離審視就愈令人不敢恭維。舉個例子,印度有將近三分之一的議員曾遭刑事起訴,其中有些被控以謀殺或強暴之類的重罪。印度政治人物常公然進行恩庇政治(patronage politics),拿選票來換取政治上的特殊照顧。印度的失控暴走,使政府很難在重大基礎建設投資之類的事務上做出決定。在很多印度城市,耀眼的高科技中心旁邊就是有如非洲般的貧民區。

政府應不應該插手市場?

印度民主予人混亂和腐敗的印象,經常被拿來和中國快速又有效率的決策相比。中國統治者既不受法治約束,也不受政治問責制約束,如果想興建大壩,想用推土機夷平居住區以騰出高速公路和機場建地,想推出經濟快速刺激方案,說做就做,效率遠勝實施民主制的印度。

第四個擔憂來源與經濟有關。事實證明,現代全球資本主義的生產力和財富創造力之高,乃是一八○○年以前的人所無法想像的。一九七○年代石油危機過後那段期間,全球經濟規模成長了幾乎三倍,亞洲因為廣開貿易與投資大門,許多人口得以成為已開發世界的居民。但全球資本主義並未找到方法來避免劇烈波動,特別是金融領域的鉅變。全球經濟成長飽受不時爆發的金融危機困擾,一九九○年代初襲擊歐洲,一九九七年至一九九八年侵擾亞洲,一九九八年至一九九九年換俄羅斯和巴西受害,二○○一年是阿根廷。二○○八年至二○○九年,換全球資本主義發源地美國遭遇重大金融危機(或許是報應),這一不穩定局面達到最高峰。自由市場是推動長期經濟成長所不可或缺,但自由市場不會進行自我管制,尤其是銀行等大型金融機構。金融體系的不穩定,反映出政治失能,也就是反映出各國國內市場,以及國際市場都未能受到足夠的監督管制。

這些經濟危機累積下來的效應,未必會動搖世人對市場掛帥、經濟和全球化作為經濟成長引擎的信心。中國、印度、巴西和許多所謂的新興市場國家,仍然靠著參與全球資本主義而在經濟上表現亮眼。不過各國的治理機制顯然仍未找到正確的管制措施來緩和資本主義的波動。

美國政治體制將被重大考驗

上述後一觀點,點出了民主制度的未來,存在一個急迫但常被輕忽的問題。隨著人類社會努力將自己組織化,以駕馭自己所置身的環境,政治體制的發展與時俱進,且往往是緩慢又痛苦的過程。不過,一旦政治制度未能因應變動的環境,就會出現政治衰敗。人類社會有保存既有體制的傾向。人類天生是照著規則走的動物,天生就會遵從存在於自身周遭的社會規範,而且會用一些超驗的意義或價值來確立那些規則。一旦周遭環境改變、新的挑戰出現,現有體制往往無法滿足當前需求,而且有一批根深蒂固、反對任何根本改變的利害關係人支持。

美國的政治體制很可能即將受到重大考驗,考驗其因應變局的能力。美國的制度以一個堅定信念為核心:政治權力的集中會為人民的生活和自由帶來立即的危險。因此,《美國憲法》有各種制衡的設計,以讓政府不同部門免遭其他部門的專斷宰制。至目前為止,這套制度對美國很管用,但完全是因為在處於緊要關頭,需要強勢政府時,美國能透過政治人物的領導形成需建立強勢政府的共識。

令人遺憾的是,這套體制並不保證專制權力能夠時時受到制約,也不保證在有需要時政府可以適時展現國家權威。國家權威的行使,首先有賴於整個社會對政治目的達成共識,而這正是美國這幾年的政治所欠缺的。美國現在面臨一連串重大挑戰,大多與修補長期財政問題有關。過去一個世代,美國人花錢如流水,卻未透過課稅來支應這樣的開銷,又因為多年來預借消費太容易,以及家庭、政府都過度支出,這情況更加惡化。長期財政赤字與外債逐漸危及美國國力的根基,中國等其他國家則相對日漸茁壯。

作者簡介

法蘭西斯‧福山(Francis Fukuyama)

史丹佛大學國際研究所教授,兼民主、發展與法治中心主任。曾任教於約翰‧霍普金斯大學、喬治•梅森大學,擔任蘭德公司(RAND Corporation)研究員及國務院政策規劃幕僚副主任,亦曾出任美國總統生物倫理委員會委員。著有《歷史之終結與最後一人》(The End of History and the Last Man)、《跨越斷層:人性與社會秩序重建》(The Great Disruption)、《後人類未來:基因工程的人性浩劫》(Our Posthuman Future)、《強國論》(State Building)、《政治秩序的起源(上卷):從史前到法國大革命》(The Origins of Political Order),以及《身分政治:民粹崛起、民主倒退,認同與尊嚴的鬥爭為何席捲當代世界?》(Identity)等書。

審訂者簡介

陳思賢

臺灣大學政治學系教授。美國約翰‧霍普金斯大學政治學博士,專長:西洋政治思想史、政治哲學。

譯者簡介

林麗雪

臺灣大學政治學系畢業。專職譯者。曾任職國會助理、記者與編輯。喜歡有生命力的人事物;熱愛文字工作。譯有《QBQ!就是要傑出》、《3300萬人的聊天室》、《學校沒教的就業學分》、《我用死薪水,讓錢替我賺錢》、合譯有《怪咖成功法則》、《虛擬貨幣經濟學》、《如何打造營收上億的App》等書。

※本文摘取自《政治秩序的起源》

更多上報內容:

共產主義得以在中國完美體現 「問題是大鍋飯是否存在,能吃多久?」

集權政府成過去式 民主與網路興起何以形塑20世紀權力結構

民族主義藉「選舉」形塑21世紀全球政治 左派為何節節敗退