氣候變遷作為美國環境霸權之外展手段

劉翎端
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美國總統拜登自1月20日就職以來,即針對環境與氣候變遷議題,簽署數項具指標性之行政命令(Executive Order),包含使美國重返《巴黎氣候協定》,撤銷橫跨美加「基石XL」(Keystone XL Pipeline)輸油管計畫、停止極地保護區油氣探勘等。其中1月27日所發布之「應對美國境內外氣候危機」(Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad)行政命令,將氣候變遷列為國家安全與外交政策核心,尤其值得關注。

樹立後疫情時代之環境霸權國(environmental hegemon)

美國在1970至1980年代積極參與全球環境治理,以環境霸權之姿主導數項法令制定,例如限制氟氯碳化物排放的《蒙特婁議定書》(Montreal Protocol)。然自從美國於2001年退出抑制碳排放的《京都議定書》(Kyoto Protocol)以來,環境霸權地位相對低落,2016年退出《巴黎氣候協定》可視為最低點之表徵。

此次拜登於2020總統大選前即提出「重建美好未來計畫」(Build Back Better Plan),試圖為新冠肺炎疫情重創下的美國帶來經濟復甦的生機。他試圖弭平國內黨派歧見,主張氣候變遷議題如同疫情防治,亟需國家齊心協力一同應對。在此脈絡下,氣候危機被官方視為「攸關存亡之威脅」(existential threat),也使美國在後疫情時代,似乎得以擺脫川普前朝、堅持氣候單邊主義的負向(negative)環境霸權形象,轉而蛻變為擁護多邊主義的正向(positive)環境霸權。

拜登於1月27日行政命令發布當天的演說,即顯出此端倪:處理氣候問題,等同重視國家安全、體現「美式創新,美製產品與美國勞工」(American innovation, American products, American labor)之意涵。而政府投資低碳基礎建設之目的,則為打造美國未來在全球綠能產業的立足點。

欲成為全球綠能領導者,有賴由上而下(top-down)的治理制度調整,拜登政府遂於國家安全會議新設「氣候變遷特使」(The Special Presidential Envoy for Climate and others)一職,由歐巴馬政府前國務卿、《巴黎氣候協定》主要推手凱瑞(John Kerry)出任。此外亦設置「國家氣候工作小組」(National Climate Task Force),延攬前環保署署長麥卡錫(Gina McCarthy)擔任首任國家氣候顧問(National Climate Advisor),並召集國防部長、國家安全顧問在內等部會機構首長與會。[6]氣候變遷行政命令亦得到美國國防部明確支持,部長奧斯汀(Lloyd Austin)表示將視氣候變遷為國家安全威脅,優先處置。

然而,對於氣候變遷被視為國家安全之「威脅」(Threat)而非「風險」(Risk),亦有聲浪質疑「威脅」一詞之使用,是否將導致政府過度部署軍事設備與基礎設施、圖利武器與科技製造商,最終本末倒置、對區域安全產生不良影響。英國智庫皇家國際事務研究所(Chatham House)副研究員、倫敦政治經濟學院格蘭瑟氣候變遷與環境研究所(Grantham Institute on Climate Change and the Environment at LSE)研究主任Falkner即指出,環境領導權雖不必然導致霸權的產生,但仍與霸權運作緊密連結。

由此看來,美國許多環境外交政策可被視為其國內環境治理目標的國際化,或可被解讀其為了保護國內經濟利益所採取的行動,如同拜登政府於1月27日發布氣候變遷行政命令所展現之意圖。

整合氣候科學知識及導入環境技術官僚(environmental technocracy)

強化專業科研機構所發展科學知識之成果,從而導入環境技術官僚至國家安全政策,為拜登政府之氣候舉措重點。在1月27日發布氣候變遷命令的同時,拜登亦簽署備忘錄,誓言恢復美國政府的科學誠信(science integrity)和循證決策(evidence-based policy making),並表示解決氣候危機之道在於聽信科學證據。

氣候變遷特使凱瑞指出,拜登作為總統的創舉之一,為要求國家情報總監(Director of National Intelligence)分析氣候變遷對國家與經濟安全的衝擊,作成國家情報評估報告(National Intelligence Estimate)。此外拜登亦責成國防部長與商務部長,聯合環保署、白宮環境品質委員會(CEQ)、以及國家海洋暨大氣總署(NOAA)、國家航空暨太空總署(NASA)等科研專業機構首長,於行政命令生效起算120天內,呈交氣候風險評估報告予總統,以納入兵棋推演與戰略模擬。

前此,美國國內各專業科研機構已投入並產出許多氣候知識,包含極端氣候與全球暖化的各樣科學事證、氣候變遷未來情境推估與模擬等。然其與政府決策單位之間卻缺乏緊密連結,以至許多研究案例僅停留於學術層次,無法完整落實於決策規劃中。另一方面,公部門人力中亦缺乏環境技術官僚與專業訓練,因此執行與應用科研產出成果的能量亦有限。

透過行政命令的發布,不論是視氣候變遷為攸關美國存亡之威脅、藉重建計畫之契機開展環境霸權,抑或以氣候科學知識與環境技術官僚帶動決策走向,面對中國極具雄心的氣候政策-2030碳排放達峰值、2060實踐碳中和的目標,拜登政府亦表態合作意願,卻也聲明將不會妥協其他人權議題或南海問題,以換取與中方在環境外交上的合作。拜登政府與川普前朝大相逕庭的環境政策路徑與人事布局,對於美國自身、全球環境治理與區域穩定所帶來的影響,將為本年4月全球氣候高峰會、以及11月「聯合國氣候變化綱要公約」第26屆締約方大會(UNFCCC COP26)之觀察重點。

美國拜登政府近日簽署氣候變遷及科學相關文件

(資料來源:作者整理自公開資料)

※作者為國防安全研究院國家安全研究所政策分析員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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