水利會前世今生

郭瓊瑩
中國時報
全國水利會會務委員聯誼會在桃園青埔舉行,17個會長僅桃園黃金春到場。(楊宗灝攝)
全國水利會會務委員聯誼會在桃園青埔舉行,17個會長僅桃園黃金春到場。(楊宗灝攝)

近日因「農田水利會」即將改制為公務機關,全國17個農田水利會成立自救會尋求大法官釋憲。「水利會」頓時又成為熱門議題。

一般百姓對「水利會」之認知多來自選舉運作之負面訊息,惟回歸歷史,荷蘭人為了轉口貿易需求引入水利建設技術,且以「王田制度」為控制手段。明鄭清領時期為了養活更多人口以及出口稻米,有系統的水利開發逐漸成型。因地勢不同,早期南部以官田為主;而北部則仰賴宗族或地方仕紳以集資或個人出資方式來建設,知名之瑠公圳、八堡圳、曹公圳即為代表。而「水利會」自系統設施興建、水權管理、輸水技術、維修乃至地權糾紛之仲裁、用水調節、水租徵收等需求而有了今日「農田水利會組織」之雛型。

清代之「水利」組織是民間企業投資,藉由地方自治自然成型,而官府則居協調或資助之角色。埤圳在當時是共同財產,管理人亦由農民共同推舉,其不只有「權」更有「責」。日治時期為落實「農業台灣」政策,於1901年頒布《台灣公共埤圳規則》將私人埤圳納為公有,這應是今日研訂「農田水利法」之肇因。

昔時「水利組合」計有109處,由日方出資嚴格掌控,也是農田水利「私人產業」納入「公共財產」之濫觴。1949年後國民政府承繼日治時期之系統將「水利組合」改為「農田水利會」,定位為公法人,並整合到40個水利會,容許人民有興辦水利之權。

惟因後來之土地改革政策瓦解了大地主階級之權益,會長改為由農民直選,形塑了今日「水利會」具政治色彩之遠因。1975年後,會長由「農民普選」再改為由「政府遴派」,及今日之會員直選。綜觀水利會之發展,面對氣候變遷、環境汙染、都市化、農業生產轉型、水權分配、私有財產保障,實難以都市化、後工業化之視角來判斷「官派會長」與「公務機關角色」是否為絕對適切?

而被遺忘的是昔時莊民共築、合資或獨資興建與經營水利系統之智慧,這確實是珍貴的「文化資產」。傳統世襲的會長制亦有其優勢,而今以誠信及宗族信念約制之內規被打破後,先人的智慧未能傳承,而農業技職體系之訓練亦未能接軌,再加上「水利會代表」農民比例大幅縮減,未來如何確保農田水利網絡機制之健全,且避免政治性開後門?

都會型與鄉村型之水利會財務原本有極大差異,政府要承擔的是如何支援弱勢鄉村型水利會多元發展,引領具優勢之都會型水利會發揮更大的企業社會責任,而非僅追求齊頭式平等之轉型正義,建立符合21世紀的國土發展方略,邁向宏觀光譜之自然與人文水利新視界。而水資源係公共財,似乎這些價值觀之重整與定位更是當務之急。(作者為中國文化大學景觀學系系主任)

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