法律要比「時中王」更聰明

廖元豪
中國時報

新冠狀病毒的疫情逐漸升高,開始有人要求總統發布「緊急命令」。可見不少人對政府沒信心,也對中央疫情指揮中心的某些措施是否有法律依據存有疑問。然而,總統「緊急命令」的功能在法律上相當有限,恐怕不能對它有這麼高的期待。

要知道,「緊急命令」的位階也只是「法律」而已。司法院大法官釋字543號解釋就明確指出,總統之緊急命令只是「具有暫時替代或變更法律效力之命令」。也就是說,時間急迫,立法院來不及立法,所以由總統來立法。大法官同時也指出,「立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時,緊急命令應於此範圍內失效」,所以,一旦有了法律,緊急命令就失效了。

在法治國家,即使是有817萬票的總統也絕無超越憲法的權限。何況緊急命令一旦發布,如果有進一步需要修正或補充之處,難道又要做第二道命令?或是由行政院補充?蔡總統很了解這些麻煩,自我節制也避免走上第一線,所以暫時不考慮發布緊急命令。這是聰明的,也是正確的。

既然緊急命令也只是「法律」,那由占立法院多數席次的民進黨來發動修法是最妥適的。既有防疫法律最大不足之處,就是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(簡稱《防治紓困條例》)第7條的「空白授權」,無法因應當前政府需要做的許多措施。該條規定「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」,但何謂「需要」?什麼樣的處置是「必要」的?法律本身全無規定。依憲法第23條以及釋憲實務,「空白授權」或「概括條款」至多只能拿來做技術性、細節性的補充規定,絕不容許用以限制人民權利。

《防治紓困條例》第7條根本沒有規定「限制出境」這幾個字。只要有人堅持要行使「自由」闖出國,那麼移民署也只能放行,不是嗎?張上淳醫師的兒子不就是明顯的例子?如果「限制出國」真的是「必要處置」,那立法院就該趕快修法。

美國聯邦與各州政府最近因應疫情所發布的各項緊急狀態命令,其實有不少比我國的措施更嚴厲。加州的「限制在家」命令就是其中一例,然而正因美國法制健全,母法對於緊急狀態的定義、範圍,以及政府所能使用的手段,都規範得清楚明確,政府要發動各種措施也就理直氣壯。相關機關應從最近的經驗,迅速整理現有法律不足之處,然後由行政院提出草案交由立法院審議通過,在第7條中列舉各種應變措施的類型,就可讓中央疫情指揮官做得更安心。

立法院修法是兼顧法治與防疫的雙贏之道,也是執政黨、立院多數黨最負責任的方法。我們不要作夢擁有天縱英明的「英王」或「時中王」,我們要嚴謹有效又聰明的法律。(作者為國立政治大學法學院副教授)

你可能還想看