洪耀南觀點》聯合國的量變與川普的質變

[Newtalk新聞] 自1945年成立以來，聯合國從維持和平與集體安全的國際組織，逐步擴展為涵蓋氣候變遷、公共衛生、人權、勞工、性別等領域的全球治理平台。從51個創始會員國，發展至今日近200國，聯合國的角色與功能早已超越原初設計。

這一過程並非爆炸式擴張，而是在冷戰結束、全球化深化與跨國問題複雜化背景下，逐步滲透與制度性累積的結果。然其龐大體系也暴露出效率低落、協調失衡與執行力不足等結構性問題。當全球議題愈加無法靠單一國家因應，聯合國卻常被批評反應遲緩、機能遲鈍。

在這種治理疲態之下，川普政府任內陸續退出逾60項國際合作機制，其中約三分之一屬於聯合國體系。對美國而言，這是資源再分配與主權優先的選擇；對國際社會而言，這則象徵曾主導全球秩序的國家，選擇抽身離場，留下的不只是權力真空，更是對制度正當性的公開質疑。

一、制度性量變：擴張之後的信任與效率考驗

聯合國長期以漸進方式擴展功能，自冷戰時期聚焦地緣安全，至90年代後延伸至氣候、衛生、發展與人道議題。氣候變遷公約（UNFCCC）、世界衛生組織（WHO）等即為其治理網絡的核心支柱。

然而，隨著議題不斷堆疊、機構不斷擴張，聯合國出現治理「過度增生」現象：功能重疊、資源分散、決策繁瑣、回應遲緩。這些問題並非惡意設計，而是多邊妥協的副產品。但在強調績效與回報的全球政治環境下，聯合國「龐大卻低效」的形象逐漸成為攻擊焦點。

川普政府即以「高成本、低效率」為由，批評聯合國成為制度綁架體，藉此正當化退出行為。雖有誇大之處，卻也反映出聯合國與現代治理需求之間的落差。

二、川普的質變：從制度參與者到制度懷疑者

川普政府對多邊組織的批判，不只是操作策略，更是對戰後「制度主義外交」的一次根本背離。他不僅質疑制度對美國利益的保障力，更視其為主權與資源的掣肘。

退出《巴黎協定》，便是出於對中國、印度減碳義務過於寬鬆的抗議；而退出WHO與聯合國人權理事會，則傳達美國不再願為一個「不公平」制度買單的訊號。這些舉動背後，是從「制度主導者」轉向「制度抗議者」的角色轉換。

川普不願如以往歷任總統在制度內競逐主導權，而是選擇直接退場。這不只是參與方式的改變，更是對全球治理正當性與合作邏輯的深層質疑。

三、權力重分與制度裂解：量變與質變的碰撞

1. 美國退場，中國進場

美國退出多邊體系，自然釋出制度空間。中國則積極填補，透過資金投入、外交遊說與區域聯盟，強化在聯合國及其附屬機構的影響力。

最具爭議的是中國在聯合國人權理事會的角色。憑藉制度漏洞與區域票源操作，北京成功阻擋針對新疆的獨立調查提案。當一個人權紀錄受質疑的國家得以主導人權議程，制度的正當性與初衷也因此遭受質疑。

2. 全球議題推動力下滑

聯合國體系老化，早難以有效應對日益複雜的全球議題。美國的撤資與退場，進一步削弱多個機構的功能與動能。

氣候變遷、疫情防控、難民危機等挑戰，本就依賴制度化協調與集體行動。但推動者離席、替代機制未起，聯合國調度力本就捉襟見肘，其它平台則流於清談與儀式，淪為「全球大拜拜」，難以形成實質治理。

3. 信任流失與合作模式轉變

長期運作所積累的「制度信任」——相信透過機制可以解決問題與穩定預期——正在快速流失。川普的退場策略雖屬單一政府選擇，但卻撼動了整體制度信任，催化更多國家轉向雙邊或區域性合作。

對台灣而言，這場秩序裂解反而創造了有限但真實的契機。在CPTPP、IPEF、APEC等架構中，台灣可透過高治理水準與制度透明度，尋求非正式參與，提升制度存在感。

結語：川普重新檢視戰後秩序，習近平則呼籲恢復它

川普對聯合國體系的質變行動，是對戰後秩序的一次全面檢視。他代表著對制度公平性、效率與美國承擔角色的深層懷疑，也顯示多邊秩序正面臨信任基礎的鬆動。

與之對照，中國則在國際舞台上高舉多邊主義與《聯合國憲章》，將自身定位為秩序的守護者。習近平多次強調「維護戰後秩序」，反對單邊制裁與強權干涉。然而，這種維護，更像是對制度權力架構的再利用與重構，而非單純守成。

川普質疑秩序、習近平擁抱秩序，表面角色顛倒，實質上卻是一場權力位置的對調：一個舊霸權的抽身，一個新權力的試探進場。

全球治理站在十字路口：一邊是制度老化與主導者退場，另一邊則是新勢力進場與秩序再利用。聯合國將繼續邊緣化，還是借此重構，取決於成員國是否仍願相信制度、投資制度。

歷史的弔詭在於：呼籲「恢復秩序」的，往往不是創建秩序的人；而拆解秩序的，偏偏就是當年寫下規則的主角。

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