為何全國性民調估不準?談美國憲法中的選舉人團制度及州權的結構性因素

廖育嶒
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2016年美國總統大選,代表民主黨參選的希拉蕊(Hillary Clinton)在選前各項民調均超前代表共和黨的川普(Donald Trump),最後卻跌破專家眼鏡,川普贏得總統大選的寶座。不過,希拉蕊得票率為48.2%,川普為46.1%,希拉蕊還比川普多2.1%(6584.4萬:6297.9萬票),但是最後卻輸了總統大選。這是因為美國總統大選是採用間接選舉的「選舉人團」制度,而川普贏得304張選舉人票,遠遠超過當選門檻的270張。也因此這次2020年總統大選各家媒體都不敢把話說死,而是關注搖擺州(swing state)選民的投票意向。到底這樣的制度是怎麼運作,背後又是因為怎麼樣的原因而設計出來的呢?

選舉人團制度的起源:州權vs聯邦權

這一切的起源要回到美國建國時憲法起草元老在制定憲法時的制度設計考量。首先,建國元老多是能讀能寫受過良好教育、家境富裕的白人。而當時美國識字率只有10%左右,開國元勛、以推動權利法案聞名的喬治·麥森(George Mason) 曾說:「如果讓一般民眾投票去選總統,無疑是在向瞎子介紹試穿不同顏色的衣服。」當時的社會菁英並不相信一般民眾有能力選賢與能,於是有了選舉人團的設計。雖然選票上還是印著總統候選人的名字,但是實際上選民是投給代表他們去選出總統的選舉人,有點類似臺灣早期國民大會代表人民選舉總統的功能。而各州選舉人的產生方式也不盡相同,有的州讓選民直選,有的則是由州議會選舉。這些選舉人多是社會賢達高知識分子,憲法起草元老傾向相信選舉人更能為一般民眾扮演把關的角色,選出最合適的總統。

其次,美國聯邦憲法制定前,美國是邦聯制(confederate)國家,根據《邦聯條款》(Articles of Confederation),國會有許多重大權力,攸關全邦聯的政策必須由當時東北十三個州當中九個州以上批准才能實施,因此當時的美國沒有強而有力的中央政府,而且行政非常沒有效率。有鑑於此,一些知識分子如麥迪遜(James Madison)、漢密爾頓(Alexander Hamilton)等人主張必須通過一部授予中央政府更大權力的聯邦憲法,而這些人也自詡為聯邦黨人(Federalist)。後來1787年召開了憲法制定大會(constitution convention),主張強大中央政府的聯邦派跟主張更多州權的邦聯派爭論不休。於是在康乃狄克妥協(Connecticut Compromise)的方案中,為了平衡聯邦派跟邦聯派的聲音,有了代表民眾的眾議院跟代表州權的參議院的設計,眾議員席次依照各州人口比例分配;為了平衡國會政策可能傾向於都會人口眾多的大州,於是需要參議院來審閱制衡眾議院通過的法案,無論各州人口多寡,每一州都平等擁有兩名參議員。

選舉人團制度也是在康乃狄克妥協(Connecticut Compromise)精神下的產物。1787年的美國,全國直接選舉總統在實際操作上有困難,因為美國幅員廣大以及通訊困難。與此同時,人們對於允許由國會議員選舉總統的辦法也不支持,於是憲法建立了選舉人團的制度,由每個州選出選舉人。這項制度也獲得非洲奴隸人口佔比相當大的南方各州支持,雖然奴隸不能投票,但是他們被計算在美國的人口統計中(每個奴隸被算作五分之三個人)。由於選舉人票的分配由各州人口佔比決定,南方州在以選舉人選舉總統的影響力會比公民直選更大。

各州分配到的選舉人數量等於該州的眾議員數加上參議員數。每州至少有一名眾議員以及兩名參議員,因此各州最少擁有三張選舉人票。像是今日的美國,羅德島、蒙大拿、德拉瓦、南達可達、北達可達、阿拉斯加、佛蒙特、懷俄明等人口均低於106萬,其中懷俄明州人口僅56萬,跟擁有105萬人口的羅德島一樣都是三張選舉人票。擁有第四張選舉人票的緬因州,人口則有133萬。而最多選舉人票的州是加利福尼亞州(人口約3956萬),有55張,其次是德克薩斯州(人口約2,870萬),有38張,第三多選舉人的州是紐約州 (人口1,954萬)及佛羅里達州(人口2,130萬),各有29張。各州分配到的選舉人張數隨著每十年一次的人口普查做調整。美國共有538張選舉人票(其票數為435席眾議員數,100席參議員數,以及3張華盛頓哥倫比亞特區選舉人票,因為哥倫比亞特區選民無法選舉參、眾議員),當選門檻為270張選舉人票。圖一為美國各州選舉人數分配圖。

圖一: 美國各州選舉人分配票數。圖片來源:Geer, Herrera, Schiller, and Segal (2018).

美國憲法將「11月第一個星期一後的第一個星期二」訂為選舉日(Election Day)。會這樣規定是因為以前交通不便、需要移動時間,如果週一投票那麼週日就無法上教堂。然後會如此拗口是為了避免11月1日是週二,這樣能避開以前商業活動在每月第一日「算帳」的習慣,以及避免因為萬聖節而無法參與投票。

在11月大選結束後,各州選舉人於「12月第二個星期三後的第一個星期一」集會,這一天才是真的「美國總統選舉日」。這一天依各州普選結果,由選舉人投票給該州多數人支持的候選人。如果選舉人不遵守該州普選結果,則成為「失信選舉人」(faithless elector)。由於沒有明確罰則,過去曾經發生過選舉人跑票的情形,但目前從未影響到選舉結果。各政黨也通常會提名資深黨員為選舉人,要求選舉人必須遵守普選結果以防止跑票。

選舉人團制度未預見政黨政治的發展

當時憲法起草元老在總統選舉制度的設計並未預見後來政黨政治的發展及全民普選的開放(當時只有一定數量財產的白人男性可以投票),而是以總統選舉是候選人與候選人之間的競爭為考量而設計,目的是選出最佳的總統候選人。美國建國之初前四次總統選舉(1789、1792、1796及1800),得票數前兩名者,第一高票者擔任總統,第二高票者擔任副總統,這導致正、副總統經常不合。1796年第三屆總統大選(華盛頓宣布不再連任),聯邦派的約翰·亞當斯(John Adams)擔任總統,邦聯派的傑佛遜(Thomas Jefferson)擔任副總統,就跟希拉蕊去擔任川普的副總統一樣不和諧。

後來隨著政黨開始興起,傑佛遜組成的民主共和黨(Democratic Republican)與聯邦派的聯邦主義黨(Federalist Party)相互競爭。選舉人團制度引發的問題在1800年總統大選更顯嚴重。同為民主共和黨的傑佛遜及伯爾(Aaron Burr),與再次代表聯邦主義黨競選的約翰·亞當斯一同競爭,但是亞當斯這次僅拿下第三名,而傑佛遜及伯爾拿到了相同的選舉人團票數。儘管大家都知道傑佛遜是要競選總統,伯爾要競選副總統,因此需要有民主共和黨的選舉人代表撤回一張投給伯爾的選票,但是這件事並未發生,伯爾也決定要爭取總統的寶座。後來即是以平手的姿態交由眾議院去做裁決,最後傑佛遜獲得37個州的支持而當選總統,伯爾則為副總統。後來1804年憲法第十二號修正案也因為這件事改為正、副總統聯名搭當競選。此外,若沒有總統候選人能取得過半數的選舉人票,則交由眾議院去做決定,每一州有一票,過半數者當選。

眾議院裁決總統當選人再次發生在1824年的總統大選,但美國史上也只發生過這一次。當時有四位候選人瓜分選舉人票,僅36萬人,約25%有效選舉人參與這次投票,當時沒有任何候選人跨過選舉人票半數,第一名的傑克森(Andrew Jackson)也僅獲得41%的普選票,因而交由眾議院去裁決。第三名的克萊(Henry Clay)表態支持第二名的約翰·昆西·亞當斯(John Quincy Adams,他是前述那位開國元勛、第三任總統亞當斯的長子),以致第一名的傑克森未能當選總統,而是第二名的約翰·昆西·亞當斯擔任總統,亞當斯之後更任命克萊為國務卿。這件事被傑克森的支持者批評為貪腐的交易。為了要讓傑克森在下次選舉當選,傑克森的支持者推動改革,包括施壓各州移除財產權作為投票的門檻,讓所有公民都能投票。這項改革獲得初步成功,白人男性皆為合格選舉人,但是女性及恢復自由人的黑人仍無法投票。1828年的總統大選,投票人數成長到110萬,而傑克森也獲得56%普選票及三分之二選舉人票當選總統。

總而言之,在1800年後的美國,政黨政治經過幾次重組發展直到今日,總統大選現在主要只有共和黨跟民主黨在競爭。此外,美國內戰後,以財產權做為投票資格的門檻也移除,黑人及女性也在之後獲得投票權,美國人普選總統因而落實。因此。沒有候選人跨過半數的選舉人票很難再發生。

美國各州選舉制度的差異

美國選舉人票是採取贏者全拿(winner-talks-all)的制度,候選人若贏得該州的選舉則贏得該州所有的選舉人票。除了內布拉斯州及緬因州除外,這兩個州一方面依眾議院國會議員選舉的選區做劃分(內布拉斯州有3名眾議員,緬因州有2名眾議員),總統候選人以是否獲得各選區的多數,來決定是否拿到該選區的那一張選舉人票。另一方面,兩個州另各有兩張跟參議員同數目的選舉人票,這兩張選舉人票,則是分配給拿下全州多數票的候選人。因此,內布拉斯州及緬因州的選舉人票可以分別給不同的候選人,而不是贏者全拿。這也是美國選舉制度有趣的地方,儘管是全國性的總統選舉,美國憲法對於選舉的舉行方式則是授權給各州政府來決定,因此,各州有不同的初選方式、投票方式,選票樣式也不盡相同。

美國大選投票率一直都很低,大約只有五成上下,基層選舉更低,只有一到三成。主要原因之一,是因為選民必須在選前指定日期前登記為選民才能投票,這跟過去美國建國之初有許多選舉舞弊有關,有些選民到不同投票所重複投票,甚至亡者有投票的紀錄(graveyard voting)。二來,這些登記投票的規定是要阻礙「新移民」的投票,不希望新移民介入美國的選舉。美國也沒有臺灣的戶政系統來建立投票人資格。1890年代在革新派(Progressives)大力推動州政府要求選民註冊,並隨時更新有效選民名冊。直到今日,除了北達可達州以外,各州均有選民登記制度。

1993年美國國會制定《全國選民註冊法》(National Voter Registration Act),國會介入州政府選舉事務的管轄權,該法規定各州政府必須讓選民在換發駕照同時讓他們登記為選民,並告知家中成員是否因為各種原因而喪失選民身分,如服刑中的罪犯。該法更以刑事處罰遏止不肖公務人員在民眾不知情情況下,將某些傾向投給敵對政黨的選民排除選民資格。有些州也為了鼓勵投票率而開放讓選民在選舉日當天同時註冊為選民並投票,以2016年大選來說,美國共有15個州如此規定,而這些州有超過7成的投票率;相反的,要求選民必須在選舉日前四週註冊為選民的,投票率較低。

其他鼓勵投票率的方式則為投票方式的開放,奧勒岡州、華盛頓州及科羅拉多州採取全郵寄投票(vote-by-mail),其中,奧勒岡州在2008、2016年兩次總統大選都有約70%左右的投票率。美國目前有近三分之二的州採取提前投票(early voting)的措施,提供選民在選舉日前提前到投票所投票,因為美國選舉日是訂在週二,這樣的規定放到現代就會有上班族無法親自投票的問題,所以需要提前投票的設計,例如德州則是選前17天到選前4天開放讓選民到投票所提前投票。有些州既有提前投票也有不需任何理由的缺席投票(absentee voting)。而有些州沒有開放提前投票,但是開放有條件的缺席投票,例如開放身障人士或是外州服役的軍人投票。目前各州缺席投票的方式多採郵寄選票方式進行,選民須將選票寄回,加州更開放傳真方式回遞選票 (如圖二為美國各州投票方式的分布圖)。由此可見,各州投票率及選舉方式差異之大,有些族群可能因為種種不便民的措施阻礙投票意願,進而影響候選人在該州的得票率,也是影響選舉結果潛在重要因素。

圖二: 美國各州投票方式。藍色州為開放提前投票的州; 綠色州是開放提前投票及無須理由的缺席投票; 橘色州是採全郵寄投票; 米黃色州是沒有提前投票制度,但是開放有有條件的缺席投票。(圖片來源:Geer, Herrera, Schiller, and Segal (2018).)

民調到底準不準?

現在總統大選戰況緊張,很多人會追縱民調的狀況。不過,與其關注全國民調,各陣營更關注的是「搖擺州」的民調。搖擺州就是那些每次大選經常變換支持不同政黨候選人的州(就跟臺灣的選舉為何要「決戰中臺灣」一樣,中部縣市歷屆總統選舉忽藍忽綠)。因為各政黨陣營知道「鐵票州」的選情很穩,拿下鐵票州的選舉人票沒問題。美國有數個搖擺州,尤其是賓夕法尼亞州、佛羅里達州、北卡羅來納州、維吉尼亞州、科羅拉多州、愛荷華州等,而新墨西哥州、內華達州、新罕布夏州、威斯康辛州、密西根州等州也經常競爭激烈。這些州僅占美國人口的28%,但各政黨卻投入90%的競選資源,也讓這些地方的選民在選前疲於被各種競選廣告轟炸。

贏者全拿的選舉人制度也是頗受批評,2016年美國總統大選,希拉蕊贏得普選卻輸了選舉人票是最好的例子。因為普選結果與選舉人得票結果可能不一致,這也發生在1824、1876、1888及2000年的選舉。最廣為人知且爭議的就屬2000年的總統選舉。當時共和黨的小布希(George W. Bush)在佛羅里達州僅以537張普選票之差(勝負僅0.01%)勝過民主黨時任副總統的高爾(Al Gore),拿下關鍵的29張選舉人票,以271張選舉人票跨過270張選舉人當選門檻。而普選得票率高爾以48.4%小贏小布希的47.9%。當時民主黨陣營批評州政府的選票設計有誤導選民投錯候選人,而告上佛州最高法院,佛州最高法案以5:4判決高爾勝訴並展開重新計票,最後布希上訴到聯邦法院及最高法院,最高法院裁定不重新計票,高爾也隨後承認敗選。

小結

本文將美國漫長的憲政發展歷史做整理,目的在於告訴讀者,美國總統大選之所以較難預測,是因為存在著結構性因素:選舉人票制度及各州政府有憲法賦予對於選舉方式的裁量權,這些都可能影響選舉結果,而不能以全國性民調來看,必須細看各州民調的結果,特別是那些左右選情的關鍵搖擺州。這對多數民主國家,以及全國性大選有統一標準作業程序的我們,是較難想像的。

儘管一直有修憲的呼聲要落實全民直選總統,但是修憲門檻很高,需要四分之三以上的州同意國會的修憲案,預料小州不會批准修憲案,因為現行制度有利於小州在選舉取得較大的槓桿,以致總統候選人都必須提出重視小州的政策。

以現在火熱的2020年總統大選來看,目前各家民調看好民主黨的拜登(Joe Biden),拜登與川普的民調支持度差距勝過希拉蕊在2016年跟川普對比的差距,川普的確陷入連任危機,不過拜登家族最近的收賄醜聞案也可能投下變數,近日在數個搖擺州的民調,拜登的支持度有下跌跡象。

美國總統大選還有一週左右就要揭曉,各陣營無不力投入資源在搖擺州上。是否能催出支持者出來投票,投票率可能是影響選舉的結果。有些評論人認為現在的民調面臨很大的挑戰,愈來愈多人家裡沒有市話而只有手機,年長者即使接到電話也可能不願意表態,這讓許多州的民調結果呈現膠著,或是被高估或低估,只有當天開票才知道最後的結果。

川普的確陷入連任危機,不過拜登家族最近的收賄醜聞案也可能投下變數,近日在數個搖擺州的民調,拜登的支持度有下跌跡象。(湯森路透)

由於冠狀病毒(Covid-19)疫情的影響,美國許多州擴大郵寄缺席投票的適用對象,選民選擇郵寄投票的比例比以往成長許多。外界也預期郵寄選票有助於民主黨的選情。最近郵寄選票也引起討論,如果選民寄出選票後死亡算不算數?依照全美立法協會調查,10個州算數,如加州,17個州不算,如密西根州,其他州則是沒有表示意見。那如果投票日「之後」才收到郵寄選票到底算不算數?加州及紐約州則是開放選後七日內收到的選票都算數,但是這兩個州是民主黨票倉,開放多久回收郵寄選票對選舉結果影響不大。但以關鍵搖擺州賓夕凡尼亞州來說,這就引起爭論。共和黨控訴到最高法院,要求禁止延長收郵寄選票的時間,但是因為自由派金斯伯格(Ruth Bader Ginsburg)大法官逝世,共和黨提名的保守派羅伯茲(John Roberts)大法官支持自由派的意見,以致4:4平局,交由賓州最高法院裁決,結果是:在投票日截止前寄出,選後三天內收到的郵寄選票都算數。如果投票日開票結果雙方候選人得票率有很大差距則沒有爭議,但若因為選後收到的郵寄選票以致選情翻盤可能造成憲政爭議。在奧勒岡這樣子長期使用郵寄選票制度的州已經建立公信的制度,但是在很多地方,郵寄選票仍然被人質疑有舞弊的可能。川普總統更是在多個場合表達反對郵寄投票,認為會發生選舉舞弊。今年這場總統大選結果可能不太平和地收場。

※作者為美國休士頓大學政治學系博士候選人

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