【獨家專訪】卜睿哲：提升民主效能，是台灣最重要的防線！

《遠見》8月號「國際大師．台灣連線」專欄主角，為美國在台協會（AIT）前理事主席卜睿哲，他深入分析美中台三方角力與台灣的自處之道。

過去四年來，急劇惡化的兩岸關係，伴隨美中對抗的全球增溫，甚至是新冠疫情的全球蔓延，都加劇了台灣民主制度面對的挑戰。

號稱最了解台灣的國際友人、美國在台協會前理事主席卜睿哲（Richard C. Bush）認為，台灣在強化國內民主機制的同時，更要深化民主，強化效能，才能解決日益複雜的議題。

他更在新書《艱難的抉擇—台灣對安全與美好生活的追求》中提醒：「台灣在做艱難抉擇時，要正確理解美國的利益及意圖。」

卜睿哲認為，台灣民主制度由於內外挑戰難度愈來愈高，在面對艱難的選擇之際，要做出正確的選擇比以往更加困難。特別是美國對中態度的轉變，從貿易戰開始，然後擴及到全面的地緣政治競爭，台灣不可能置身事外。

卜睿哲指出，台灣的獨特之處，就是把民主制度也納入國安機制的一環，讓民主效能提升，將是台灣面對各種挑戰的必要舉措。

在新冠肆虐、兩岸冰封之際，《遠見》獨家專訪卜睿哲，以下是專訪精華：

台灣艱難的抉擇，此時更勝以往

《遠見雜誌》問（以下簡稱問）：你為何要將新書命名為《艱難的抉擇》？想帶給台灣哪些訊息？同時，你提及台灣政府在預算分配上出現問題，你鼓勵政府徵稅，可否進一步說明？

卜睿哲答（以下簡稱答）：我想談的是台灣政治制度的表現（performance)，我的書提出幾個基本想法。

首先，台灣政治體制面臨的內外問題愈來愈複雜。台灣面對的不僅只有中國議題，台灣社會正在老化，經濟正走向成熟。年輕人不想結婚、生孩子，這些問題產生了政治家們需要應對的各種效應。

台灣面對的議題愈來愈棘手的同時，政治愈來愈兩極分化，尤其是面對中國的問題。我認為，「避免選擇」其實也是一種選擇，但在台灣的狀況中，它不是個好選項。

值得注意的是，政府之所以很難同時滿足年輕人和老年人、滿足國防和其他需求，稅基不足是個問題。

沒有哪個增稅的政府是受歡迎的。但是，擴大政府預算的派餅，將更容易讓每一塊餡餅有適當的份量。

民主就是國防，用來抵擋對岸壓力

問：台灣疫情在5月陡升，有人批評，政府處理疫情獨斷且過程不透明，是對於民主的傷害，你同意嗎？

答：台灣最初成功遏制疫情，與其說是因為民主制度，倒不如說與公共衛生官員應對危機的能力更有關，由於控制疫情得宜，台灣的民主也連帶得讚揚。

在案例突然激升後，很明顯，如果政府做得不好，那麼台灣的民主聲譽就會受損。不過，正如我們看到的，病例數量正在下降，這是一件好事，我認為台灣要持續警覺及繼續與國際合作。

問：過去兩年美中競爭白熱化，就你所見，台灣的民主是讓政策制定更穩定，或民主加劇了政策困境？

答：關鍵是台灣民主選舉產生的領導人的政策，如何影響美國和中國的利益。從1990年代中期到2008年，華盛頓和北京的看法是，台灣政策對三方關係的影響是負面的。

然後在馬英九期間，他的政策更符合美中利益，至於2016年之後到今天，情勢則更為複雜，原因倒不是因為蔡政府的政策，蔡在兩岸關係上是相當審慎的，真正的原因是美中之間的緊張情勢愈見升高。

展望未來，得看2024年的選舉如何影響台灣對大陸和美國的政策。我相信，在未來兩至三年內，情況會變得更加明朗。但我強調，美國和台灣的利益，過去13年來出現了明顯的趨同（convergence）。

問：你在書中說，台灣獨特之處就是把民主制度也納入國安機制的一環，怎麼說？

答：舉例來說，當中國領導人敦促台灣領導人更認真地考慮一國兩制，台灣領導人有一個非常有效的答案，就是台灣政策不是領導人可以單方決定，人民通過民主制度有發言權。所以，即使我認為你（中國）的提議是一個很好的提議，我也得先說服2300萬人。

此外，若台灣的法律地位要發生重大改變，例如「統一」，就必須通過修憲來完成。但台灣修憲真的很難，基本上，必須同時獲得國民黨和民進黨同意。

因此，我認為台灣總統有效地利用台灣民主制度的現實，來抵擋來自北京的壓力。台灣的民主仍然是防禦工具之一，條件是台灣的民主制度運作良好。不過，中國已經找到干涉台灣民主制度的方法，這使得情勢更加複雜。

2019年10月卜睿哲率團訪台，與蔡英文總統晤談。總統府提供

美國的民主變化，也牽動台灣未來

問：拜登上台後，美國的對台政策是否有所調整？

答：不幸的是，美國的民主狀況多年來惡化了，川普上任前就有這個趨勢，但他使情況變得更糟，這對台美關係有一定的影響。

首先，美國政府對台政策，原有的一體化和連貫性進程被破壞了。拜登任期還處於初期階段，我確實期待拜登政府能在雙方經濟關係上取得好進展。這是好事，會有一個「貿易暨投資架構協定」（TIFA）會議。

今天的美國對中國威脅有更廣泛的共識，這顯然有助於台灣。美中台之間的問題非常複雜。我認為華盛頓有一種理解，即中國並沒有準備要打仗（China is not preparing for war）。

中國的手段其實是我所說的「非暴力脅迫」（coercion without violence）─在不使用暴力的情況下，造成脅迫，並且已收到一些效果。

問：拜登上台後，看似延續了川普時代的抗中策略，甚至還更強硬，這趨勢會持續嗎？

答：川普政府與拜登政府有相當程度的連續性，拜登知道，美國民眾和國會對中國看法已經改變。在過去的10年或12年裡，中國在很多方面都發生了變化，因此有必要適應這些變化。然而，我不會用「遏制」（containment）這個詞來形容拜登的對中政策。

美中非常競爭，台灣也是緊張關係下的一大議題。拜登就任以來，台灣與美國和中國之間並沒有太多高層互動，我認為我們今年下半年將看到更多的活動。這可能是一件好事。

問：許多人解讀，拜登政府正進行一種類似「新冷戰」的抗中策略，這會提升美國保護台灣的意願嗎？

答：美國是否保衛台灣，是非常複雜的問題，華盛頓是否有意願協防台灣？此外，美國是否有能力、軍事能力來支援回應威脅 ，都是關鍵。

如果我們說：「哦，我們要保衛台灣！」但我們沒有船隻、飛機、潛艇和導彈來因應這種威脅。北京會知道，他們很聰明。他們關注我們的軍事發展。

因此，我認為歐巴馬政府對亞洲進行再平衡是正確的，「太平洋威懾倡議」（Pacific. Deterrence Initiative）是好主意，因為它將把美國的軍事能力集中在最需要地區；這樣，即使我們的訊號（關於協防台灣）不是絕對清楚，北京會知道，如果它試圖攻擊台灣，它就會冒風險。

這也是對北京脅迫我們在亞洲的朋友和盟國，讓他們感到非常不安全的適切回應。因此，如果希望北京不會惡化情勢，這份倡議可望加以克制。

關於對台灣的國防支援，台灣也要以行動表態：是否可以增加國防預算，滿足整體國防所有需求？

今年4月，拜登政府派遣特使團訪台，讓台美關係更受矚目。外交部提供

北京也需轉換思惟，正視台灣轉變

問：中共正逢建黨百年，其歷任領導人都將台灣問題視為歷史使命。現今北京對處理台灣問題，會有哪幾項選擇？

答：沒有一位中國領導人會說他沒有實現統一的意志，而且，習近平似乎愈來愈不耐煩了。

我的看法是，北京的政策很糟糕，完全誤解了台灣人民的心理、台灣人民的利益和台灣人民對尊嚴的渴望。一國兩制從未流行過，今天更不受歡迎。那麼，台灣人為什麼要考慮（一國兩制）呢？

我認為北京有幾個選擇。一種選擇是回到與馬英九總統時期相同的作法：「說服」台灣人民，逐步走向統一，是符合他們利益的。不過，如你所知，這種方法在2014年左右，就愈來愈不受歡迎了。

我不能排除這樣的可能性。比方說，國民黨產生了一位新主席，習近平就可能會回到「勸說」；但我認為，這將更加困難，基本問題是北京對「一國兩制」的堅持。

第二種選擇是戰爭。這很難，首先，中國領導人必須假定美國會干預；其次，即使戰爭成功，實現統一，對台灣的損害可能很巨大，對中國聲譽的損害，也將是巨大的。

第三種選擇，基本上是在說服和戰爭之間，就是我之前提到的「非暴力脅迫」，各種手段瞄準的不是台灣島本身，而是台灣人民的心理，打擊他們對未來的信心。

這樣做風險較小。這當然需要更多的時間去運作，效果也不好評估。但這似乎是他（中國）認為在目前情況下最好的方法。同時，他利用大量的內部宣傳來說服人們，中共的政策遲早會成功。

還有一個選項在理論上存在，但我不確定北京是否考慮過，這個選項就是接受「台灣已經發生了很大變化」的事實。「一國兩制」是上世紀制定的，北京對台政策要成功，必須因應台灣社會的深刻變化。它將不得不調整對台灣的態度，提供一種更為台灣人民所接受的方法。

我還沒有看到任何證據，表明中國正在考慮這個選項，因此我說「理論上」。但我認為，為了和平，這最終是北京最佳選擇。

中國國家主席習近平7月1日於天安門參與中共百年黨慶，右為李克強。取自中華人民共和國中央人民政府官網

國民黨得以「新論述」加入賽局

問：近年國民黨似乎逐漸喪失議題主導性，這是否導致政治議題的更大失衡（如兩岸關係）？你認為國民黨還有機會重回舞台中央嗎？

答：國民黨也許是歷史上最有韌性、也最長壽的政黨之一，它屢屢從災難中站起來。

我們不能說國民黨將永存，但沒錯，台灣確實需要一個有效的反對黨。國民黨內部也有一些分歧，過去是能夠處理的，我確實認為國民黨還有機會。

國民黨必須適應台灣目前的形勢，並努力擬定大陸政策，找到一個大多數台灣人都能接受，且北京也能接受的方案，這應該是目標。

卜睿哲
出生：1947年
學歷：哥倫比亞大學政治學博士
經歷：曾任美國在台協會理事主席、布魯金斯研究院東亞研究中心主任、美國亞洲學會委員、美國眾議院亞太小組委員會諮詢幕僚
現職：布魯金斯研究院（Brookings Institution）東亞研究中心客座資深研究員

《艱難的抉擇：台灣對安全與美好生活的追求》一書，卜睿哲著，2021年6月25日出版。

本文轉載自遠見雜誌