由執法困境看歷年動物保護法修法問題

作者：吳貓頭（東芬蘭大學研究員）

多個動保團體於去年十月份提出了民間版動保法修法草案9大修法訴求，主管機關農委會對此亦在日前作出了回應。此次動保團體提出的修法訴求中，有的是針對既有的規範再擴大或加強其保護範疇，有的則是進一步提高動物的法律地位，使其無論在立法或訴訟上都能獲得更全面的保護和保障，例如訴求之一「將動物保護納入行政訴訟法第9條公益訴訟範圍」，這也是目前許多先進動物保護法制包括歐美國家在內仍在追求的目標之一。因此，動保團體此次提出的修法訴求，確實也立下了一個前瞻性的動物保護法制改革和發展目標。

動保法立法之初僅是為了解決流浪動物的問題，這也導致早期立法內容和修法方向偏向動物行政管理法規，而非動物保護法制。經過多年動保團體的努力倡議下，2015年修法所納入的法定飼主責任和過失虐待動物的入罪化，是動保法實質成為動物保護法制的里程碑。

可惜的是，立法之初的先天不良，使得歷年修法陷入頭痛醫頭、醫痛醫腳的零碎作法，在立法者缺乏現代動物法核心概念下的修法，加上缺乏有效的執法機制和人力配合，使得修法後，無論在動物保護範圍、內容和執法的有效性上都相當有限。誠如農委會針對此次修法訴求的回應：「法令調整需務實考量行政機關能否負擔，希望正視人力狀況，修法應循序漸進。」

舉例來說，這次動保團體提出的九項訴求中，有兩項分別是虐傷涵蓋心理層面，以及保護擴及無脊椎動物。事實上，現行動保法的動物虐待除了排除心理層面或肉眼可見的輕重傷害外，所有貓狗以外且非人所飼養或管領下的動物也全都不受動保法保護，例如街上的老鼠、麻雀、或騎樓下鳥窩內的雛鳥等。更加不幸的是，從另一個與動物保護相關的法律——野生動物保育法——的角度來看，除非這些無主動物是保育類，又或是處在特定保護區內，否則也還是不受野保法的保護。換言之，在現行法制下，原可受法定保護的動物已僅限於犬貓、被人飼養或管領的脊椎動物、以及保育類動物和身處特定保護區的動物而已。

然而依現代動物法的立法精神，所有受人為控制影響、無論時間長短與否，只要受人為傷害的所有動物皆應受到法律保護。虐待動物本來就有一定傷害結果的要件才能構成違法，即便法律範圍將所有動物都納入，在科學認定上不具痛苦的動物本就不會構成傷害結果，因此動保法一開始就將保護範圍限縮在有主的脊椎動物，亦違背了立法的主旨。關心動物的有志之士，自然希望能夠將保護範圍擴大，然而，一但將法律範圍擴大，執法資源能否配合，仍是首要解決的問題。

再者，虐待動物除非是故意造成動物重傷致死、使用藥物、槍械，致複數動物死亡情節重大者、或是其他虐待動物行為的累犯者，才會涉及刑罰，目前多數的虐待動物案例仍屬於行政罰處罰的違法行為。而行政法規必須有明確具體的判斷標準，行政執法人員才能夠就事實狀況直接判斷裁量，進而做成適法的行政處分。這也是為何動保法的虐待動物罪的客觀要件，皆以是否造成「動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡」為標準來決定裁罰輕重。

但是這樣的標準，亦使得許多肉眼無法直接判斷的動物傷害或痛苦無法受到法律規範，因此，也可以理解為何動保團體會特別提出要將虐傷涵蓋動物的心理層面。

然而，無論心理或生理都有難以直接用肉眼判斷的傷害，若要進一步擴大範圍、將這一部分的傷害結果納入處罰，勢必需採納多數西方動物保護法制的規範，修法將「造成動物不必要痛苦」做為判斷虐待動物的準繩，並以科學判定結果來決定是否符合法定的裁罰標準。如此更為嚴格的標準，當然就能夠擴大法定保護動物範圍，但用以裁量和判斷抽象法律概念與標準的配套能力和資源，也不是目前行政機關所能負荷。

若不走行政判斷途徑，另一個做法則是，透過立法將所有一般虐待動物案件的判斷，由原來的行政處罰改為刑罰，才能依賴檢警系統等司法資源而有足夠的處理量能，但至於目前司法資源能否因應，是另一個需要進一步探討的問題。

此外，在現行的執法機制下，行政機關必須擔任所有虐待動物案件的調查蒐證，但在主管機關缺乏諸多必要的執法公權力和工具的窘況下，許多案件都因缺乏證據而無法進一步裁罰。即便故意虐待致動物致死重傷罪已在2007年刑罰化，但警察在現行法規下仍只是從旁協助和保護行政人員執法時人身安全。在這樣的執法機制下，再詳盡嚴密的修法也難以徹底執行。

雪上加霜的是，由於長期缺乏人力和執法資源，動保員的高流動率一直都是另一個實際執法的嚴重問題，卻也是最常在修法時被忽視的重要問題。動保法自立法施行以來，幾乎每隔一兩年就會修法增加執法業務，但相應的執法人力和相關訓練卻沒有同時配合增加。無論是針對現行動保法的執法又或是未來相關修法，這些都是必須要審慎考量的問題。

最後，虐待動物罪是動保法的執法核心，但卻也只是其中一環。在虐待動物罪以外，許多無法以虐待動物罪處罰，但用以保障各種動物最低人道對待標準的規範，也依然相當有限，僅集中行政力量處理虐待動物問題，可能讓重要的各類動物福利規範難有進一步的改善。

修法是長期且持續的改革，而現行執法遇到的困境，也應該做為最實際和確實的角度來審視目前立法的問題。美國林肯總統曾說：「無法確實執法的法律不過是一個好的建議」（Law without enforcement is only good advice），此一箴言不啻為我國動保法目前修法方向的重要參考。

動保法自1998年立法施行以來，23年間歷經了多達15次的修正後，無論在動物保護範圍和內容、執法人力或機制上的缺失等許多問題仍懸而未決。為了進一步了解現行動保法在修法和執法上實際的問題，筆者與台南大學吳宗憲教授分別於2016年及2017年針對全國動保法執法人員（動保員）的執法進行了兩項調查研究。根據研究調查結果，動保員普遍認為目前的法定動物保護範圍相當有限，但要進一步擴大保護範圍和範疇，無論在人力或是能力上，對多數非法律背景而是獸醫師的動保員來說都是相當吃力的問題。

許多關心動物保護的專家學者與公民團體已經關注到此一問題，因此，倡議在中央政府成立動物保護司，在地方改善動物保護檢查員的員額、訓練與管理；倡議在農政或警政部門下新設動物保護警察機制等。但相較於動保法的其他條文，這些議題的修法，都仍停留在立法院審議階段「只聞樓梯響，不見人下來」，或許是因為組織人力的增加，會產生其他部會預算的排擠效應，因此遲遲不見通過，正因如此，這些動保執行面問題，更需要關心動物保護的民眾給予關注，否則在缺乏配套行政能力，在大眾民意壓力下的長期頻繁修法，將耗費許多行政與立法的資源，但大眾共同關心的問題還是停滯不前。

參考資料：

1.Shih-Yun Wu, Animal Welfare Legislation in Taiwan and China: Examining the Problems and Key Issues, Animal Law Review, Vol. 23: 2 (2017)

2. Shih-Yun Wu & Chang-Hsien Wu, Examining Taiwan Animal Welfare Legislation from the Empirical Perspective of Law Enforcement, GLOBAL JOURNAL OF Animal LAW 9 (2021)

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

【Yahoo論壇】係網友、專家的意見交流平台，文章僅反映作者意見，不代表Yahoo奇摩立場 >>> 投稿去