由氣候領袖峰會看美中氣候外交競合

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美國總統拜登(Joe Biden)為展示重返《巴黎協定》(The Paris Agreement)之決心,於4月22日至23日舉行氣候領袖視訊峰會,邀請40國領袖參與,以促成更為積極的減碳共識,亦即「將全球均溫升幅,控制在工業革命前水準以上之攝氏1.5度內」,俾利年底英、義合辦《聯合國氣候變化綱要公約》第26屆締約方大會(UNFCCC COP26)成效。本文探究美國於氣候領袖峰會所採取之立場論述,及與主要競爭合作對手—中國的互動。

美方更新減排目標,中方重申「共同但有區別的責任原則」

美國在峰會開幕當日公布更新版、更具雄心的減排目標,即「國家自主貢獻」(Nationally Determined Contribution, NDC),將於10年內,亦即在2030年前,將碳排放量較2005年水準減少50%至52%。藉著舉辦本次峰會之契機,美國欲努力擺脫先前因退出《巴黎協定》,所背負之「減碳中輟生」形象。國務卿布林肯(Antony Blinken)於峰會前夕發表演說,便充分顯明美方取得全球環境領導權,支持多邊主義並拓展氣候外交的企圖。其明確指出美國佔全球碳排總量15%、高居世界第二所要承擔的減碳責任,並表示其他國家的參與也將是減碳成功與否之關鍵,此外亦強調美國可輸出創新潔淨科技,協助世界其他國家轉型高耗能與高汙染產業。

另一方面,同樣宣稱支持多邊主義的中國,在峰會上卻未提及身為世界碳排放最大國(下圖),反將自己形塑為「全球生態文明建設的參與者、貢獻者、引領者」,並「堅持走生態優先、綠色低碳的發展道路」。中國自經濟起飛以來,在各樣國際經貿或環境多邊場合上,常使用開發中與已開發國家位處不同競爭起跑點的論述,來爭取更有利的談判地位,此次亦不例外;除了強調開發中與已開發國家在減碳行動上應遵循「共同但有區別的責任原則」,也主張其從碳排達峰至碳中和所需時間,較已開發國家迅速許多。然而,相對於美方提出新減排目標,中方僅重申於2020年9月第75屆聯合國大會提出的減排目標,亦即碳排放量在2030年前要達到峰值,2060年前實現碳中和,未能如外界期待提出更積極的承諾。

2019全球碳排放量前十名國家圖

資料來源:作者自行繪製,資料取自「全球碳地圖」(Global Carbon Atlas)

美中在氣候議題上將因綠能與潛在地緣衝突而「競大於合」

美中作為全球前二、已開發和開發中國家的首要碳排大國,兩方成功攜手合作,自然為各界所期待。但近年中國趁美方缺席國際氣候談判舞台而掌握的綠能先機,為拜登政府上任後亟欲奪回之標的。縱使峰會前一週兩方共同發布《美中應對氣候危機聯合聲明》,在落實《巴黎協定》升溫限制、支持《聯合國生物多樣性公約》第十五次締約方大會、削減氟氯碳化物排放等均表達相同立場,但就互動過程而言,兩方在氣候議題上將走向競爭多於合作的關係。其一,為綠能產業:布林肯於峰會前夕演說,即認清美方綠能發展落後中方的事實—中國擁有全球近三分之一的綠能專利,為太陽能面板、風力發電機、電動車之最大生產與出口國,若美國無法迎頭趕上綠能發展的潮流,將輸掉與中國之間的長期戰略競賽。

但他也對國內綠能業者信心喊話,表示未來搭配融資獎勵、減稅等措施,有望在清潔氫能(clean hydrogen)、增強型地熱發電(enhanced geothermal energy)等新世代能源,及碳捕捉(carbon capture)等前瞻綠能科技發展上,實現「美國製造」(American-made)的願景。

其次,氣候變遷的潛在地緣衝突也將持續驅動美中之間的競爭。中國在峰會前夕,美氣候變遷特使凱瑞(John Kerry)訪問上海、磋商《美中應對氣候危機聯合聲明》之際,另透過中法德領袖視訊會議抨擊美方,主張氣候議題不應成為「地緣政治的籌碼、攻擊他國的靶子、貿易壁壘的藉口」。然而在峰會上,中國卻高舉一帶一路倡議的綠色成效,並表示將持續進行「氣候變化南南合作」,以綠色基建、綠能運輸與綠色金融來「造福」沿路各國人民。

與中國矛盾立論相比,美國則高度關切氣候變遷之潛在地緣衝突與安全議題:例如乾旱與暴力極端主義的關聯、北極融冰地區的中俄勢力、隨海平面上升變動的國家主權邊境、以及戰備能量面臨之災防挑戰。在本次峰會上,美中爭奪綠能產業與氣候地緣政治優勢,言明擁護多邊主義合作卻各自表述的局面,已沛然成形,而年底COP26大會將可作為檢視兩國短期內氣候競合進展的時機。

※作者為國防安全研究院國家安全研究所政策分析員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表國防安全研究院立場。)

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