「由警入政」構成香港江湖新秩序

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香港主權易手中國伊始,特區政府注定祇能是中央意志的實踐者,僅保留形式上之自治,再無實質自主空間。時至今天,「一國兩制」、「港人治港」破產已是眾所週知,連虛飾的自治亦不復存在。

就在《蘋果日報》成為歷史陳跡後不久,林鄭月娥治下「陞官圖」再度出現異動。張建宗提早離任政務司長,由李家超接替;警務處長鄧炳強升職保安局長,原職則由副處長蕭澤頤升任,警隊內部也有大量高層升任,結果未盡如政界傳聞所料,引來輿論一片譁然。《產經新聞》形容香港自此從「自由都市」變成名實相副的「警察都市」,可謂一針見血。

重要官員更迭事出突然,時值7月1日中共建黨百週年前夕,距林鄭任期完結也僅餘一年,時機相當敏感。目的自然不止於犒賞本地公安系統在執行《港區國安法》、壓制反對派政黨組織、整肅傳媒的「功績」,還需陸續分析背後原因及往後影響。

對上一次大規模的換班,發生於2020年4月。

經歷「流水革命」的熾烈反抗、2019區議會選舉民主派大捷,本來被看好能完成政治任務的林鄭,展示其無法收拾殘局的醜態:既壓制不了街頭激進抗爭,復無法阻撓民主派乘勢壯大,甚至要主管港事的副總理韓正南下督師收拾殘局。惟有港警忠實地「止暴制亂」力挽狂瀾,得中國當局褒獎有加。

然而之於中共角度,溫和即是軟弱,一旦關鍵時刻無法下定決心,決斷稍有猶豫,犯的政治錯誤將會非常大 — 八六學潮、八九民運的鎮壓,皆屬顯例。由此亦衍生忠誠問題,究竟是因定策遲疑,抑或政治立場相左刻意為之,無謂猜想,索性汰換一了百了。

人事變更,同時牽涉治港策略的變動。不久後,無論國安法迅速通過,要求公務員入職前宣誓效忠等舉措,均示意北京銳意加強對特區政府內部的宰制。

再看是次官員升遷,細心可察知非一時興起。

原政務司長張建宗由前特首梁振英提拔,又因其公僕經驗獲林鄭留用,但從來並非她的副手首選。在過渡其間,張氏確實有穩定公務員體系之效,可是在烽火連天的世態,中共對港政策向左急轉,稍有不慎旋即如墮萬丈深淵。自從他就「721元朗黑暴」向市民致歉,招來權焰高漲的港警紛紛聲討後,政府內部的不協調音逐漸強烈,失去中央及紀律部隊信任的他,自此遭投閒置散。

他選擇急流勇退,林鄭屬意的聶德權未能取代,可謂意料中事。一來中共不妥林鄭用人做事不夠強硬,骨子裏也信她不過;二則自從由紀律部隊深度涉入管治後,深合北京掌權者脾胃,自然大加重用,不僅形式上的褒揚(如邀請港警代表觀賞中國立國70年大典),更逐步安排權力移轉,如去年入境處長曾國衛升任政制及內地事務局長,一系列鷹派言行極盡示忠之能事。

李家超出身警界,資歷不淺,但尚未登頂已曾借調往保安局,及後進出旋轉門,由副局長升任局長。如今由武官接文職(政務司長),統領滿朝文武百官,將來肯定有更狠辣的政治任務在身;至於鄧炳強、蕭澤頤二人,無論於反送中、反國安法時「止暴制亂」,到國安法通過後更被委以重任,自然也獲中共照拂,擢升填補空缺相當合理。

中共對香港管治的實驗,看來已邁向新階段:從商人、政務官(AO)、黨委治港、再回歸政務官,轉了一圈,終於輪到公安系統管治。軍政府時代,即將來臨。

政務司的功能

有評論指政務司長不外乎了無實權的虛銜,屬比美國副總統更不堪的存在,未免對政府運作的瞭解失諸淺薄。

過往英治年代,立法局出現政黨政治以降,尤其1992年總督彭定康的政改方案實行兩局分家,將三位當然官員(布政司、財政司、律政司)以外的行政局、立法局成員徹底分離後,行政局要向立法局推銷政策出現困難;其後立法局取消委任制,1995年10月後當然官員不再是立法局議員,港府司級官員不得不肩責游說立法機關之責,以便法案順利通過。

某程度上,司級官員扮演部長角色,要向立法局乃至社會公眾解釋政府政策,向民選立法機關負責,其時他們已無法維持政治中立,超然於黨派政治之上,純粹以公眾利益為依歸。不過這種「政治中立」,是無須以民意為依歸的行政主導的結果,在殖民家長式官治中乃司空見慣的傳統,在民主化的政體、對抗型的政黨政治下,卻變得不合時宜。

主權移交後,董建華擔任行政長官,沿用末代英治行政、立法分家定例,但進一步實行高官問責制,將司局長等主要官員從公務員體系剝離,負責政策制定與執行,同時亦需負上政治責任。

改制看似令缺乏民意授權的特區政府更能順應民情,事實上董氏藉由公務員改向他直接負責,削除與其不咬弦的政務司長(繼承英制布政司)陳方安生在體制內根深柢固的權力和影響力 — 自他被欽點當選前一週,已揚言就職後將會是強勢領導,不會受人擺佈,既宣告無須借重陳方安生的豐富經驗,亦能駕馭公務員團隊,同時示意她反對臨時立法會的表態,損害特區工作之公信力以及其政治忠誠。

果不其然,此舉迫得陳方安生掛冠求去,而所謂集體負責制亦淪為「集體不負責」。

董氏削弱政務司制定政策的權力,變成政策失誤的代罪羔羊,不過在後來的「無兵司令」曾蔭權繼任特首後,政務司權責恢復舊觀。但無法逆轉的是,主要官員早就無須恪守「政治中立」的信條。

政務司的功能,往往被外界忽視。但就實務操作而言,官僚架構要保存自主權且維持穩定,制訂本港內部政策措施而盡量不受外力干預。公務員體系既能把已公開的社會問題處理妥當,也不忘技巧地將無法拆解的「政治炸彈」收藏起來 —技術官僚知悉炸彈埋在何處,懂得如何迴避、容後拆解,而統領一切的政務司,正是關鍵所在,說白點,就是特區政府的「大總管」。

除了協調部門之間的合作和政策推展,磨合彼此可能的衝突,更須排列民生及政治議題推動立法的先後順序,減少民間不滿甚至敵視的情緒。既不可強行硬銷不受觀迎、不符民情的方案,亦不能漠視公務員的意見和士氣,政務司長可謂特首與公務員系統之間的重要橋樑。

開設政治委任的司局長以外,尚有更多副局長與政治助理,由特首委任非公務員背景的社會人士「空降」,確實為人事任命給予更大的靈活度,但欠缺官僚行政經驗是為致命傷,令下屬憂慮權力被架空,政治敏感度也較為低落。有能的政務司長存在,在決策局上添加制約,不至於如脫韁野馬般失序。

如此互為牽制、既統一又矛盾的權力結構,令特首看似強勢壓倒庸碌的政務司長,事實卻是蛇無頭不行,也是特區政府雖在政治層面往往受北京宰制,但管治機器未有陷入全無自主的失能狀態。

由李家超接手,雖然他長年服務警隊累積一定管理經驗,但政策、人事關係更加博雜的政務司是否適合縱橫警界的強硬管治文化,甚或一反傳統由鷹派主導政府施政制策,固成疑問;保安局由政務官、入境處出身變成由警務系統繼任的異常,很快亦會形成定例。

《港區國安法》後的「江湖新秩序」

架空權力,拿走關鍵位置,是中共向來慣技。究竟是如林鄭所言「為下屆政府打下更好基礎」,抑或是為《基本法》23條本地立法舖平道路,相信讀者心中有數—立法會議員麥美娟直言不諱,「警察城市,有何不可?」

循更大格局觀之,誠如《北京共識》(2010)所述,中國自胡溫主政時期勇於定義東西方管治文化之分野,其中以「市場威權」(Market Authoritarianism)之統治模式,受民主化未成熟的東南亞國家廣泛推崇,形成學術界議論紛紛的「民主退潮」。

這種新權威主義的條件,包括傳媒不挑戰統治階層之正當、不批評政府,政府為國民提供就業機會、住屋及美好的未來願景,換取他們放棄言論表達、遊行集會、政治結社等自由,群眾被要求尊重威權、服膺「依法治國」且遠離政治。發展中國家至為關注的,是威權政府如何從經濟市場化獲取力量與好處,無須經歷自由民主秩序的變革,實踐「非民主資本主義」。

習近平時代下的香港,透過國安介入管治,自此再無足以動搖管治的反對黨派組織,與中國體制齊同。但如何維持下去,確保威權不受挑戰,達至市場威權階段,需要更深入的「社會改造」。

2004年的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》,「維穩」正式融入「社會建設」範疇,實務上跨越公安、信訪、民政、司法等若干領域。若說維穩是跨部門工作,那麼廣義的維穩,意味著「跨部會機關危機因應」,表面目標是建設社會,本質則為「防微杜漸」、「緊急應變」。

有香港立法會議員直言不諱,「警察城市,有何不可?」。(湯森路透)

從黨中央「維穩工作領導小組」到國務院行政級別執行的「維穩辦」,其「成效」未必能夠量化,但見諸鎮壓維吾爾動亂、設立再教育營,以至弭平地方縣市的維權示威,自維穩系統授意下公、檢、法、司、國安、武警等單位通力合作的結果,總能消解形形式式的境內不穩,至少泡沬與危機千瘡百孔的「中國崩潰」,以及隨之而至的大型民變,迄今並未發生。

國安法生效以前,香港早已參照中共維穩體制「超前部署」。李家超在保安局長任內,2017年暗設反恐為名、鎮反為實的跨部門「戰情室」,2018年更派遣副局長前往新疆考察並交流經驗。假如國安旨在「防外」(境外勢力滲透),那麼新近的人事布局,幾可肯定是「安內」,配合嚴刑峻罰,把特區政府的維穩系統一體化。一黨獨裁的專制,所有權力僅對自身權力來源負責,下官則僅需對領導負責,完全不顧民眾的生命。

在紛亂之世,人命賤如螻蟻。港人未來面臨國家暴力,司法、警察、傳媒、高科技、情報部門,我們手上擁有甚麼?也許通通沒有。但我們不能放棄真相,一廂情願迷信虛假希望(例如誰下臺被整肅之類),麻痺內心的無力或憤恨,守株待兔放棄抵抗。

不切實際的幻想,並不能使現實轉變;認清恐懼,方能克服恐懼。若然連認清真實的勇氣都付諸闕如,我們永遠不能改革社會,迎來重光之日。

※作者為香港人/網媒記者兼撰稿人

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