當「忠誠義務」淪為「被剝削義務」，警察勞動價值面臨「三重脫鉤」

文：蕭仁豪（台灣警察工作權益推動協會常務理事）

在1月3日，行政院拍版定案警消加班費從以往1萬7000塊提升至1萬9000塊，但是實際上在基層警察人員觀點而言，這樣的改動不上不下，現有工作量沒有有效降低的條件下，年輕或資淺的即使上好上滿也領不到，有勞動與所得不相當的剝奪感、資深的仍然有大量的義警時數，而釋字785號揭示的健康權保障更是看得到吃不到遙不可及。

而要解決這個問題，其原則也非常單純：核實紀錄時數與解除加班費上限、修改與提高警察人員加班費計算基準、進行工作的適當分配與簡化工作、釐清實際人力需求進行人力增補。

但為什麼這些非常實際而具體的要求，在經過這麼長年的警消公務員團體爭取，仍然是「理想」，筆者就這幾年觀察我國警察政策的部分進行討論。

當「忠誠義務」已經變成「被剝削義務」

在非常早期的警消組工會運動，官方拒絕的說法之一，就是千篇一律的「公務員跟勞工不同」。

當然，公務員與勞工在法律義務上有一個鮮明的差異，就是公務員負擔更高的「忠誠義務」，但如果討論法律如何規定，在《公務員服務法》第3條訂定的是「服從義務」，而警消人員這種有高度衝突性與危險性的職種來說，會更加強調這件事，例如至少在筆者就學時，警大的教育原則是「服從是警察的天職」。

但不論是哪種「忠誠」，都應該是源於自由意志，並基於對個體的尊重；而所謂的服從義務，反而是對忠誠的劣化，而這樣的劣化，也進一步造成公務員制度在勞動保障觀點下，容易變成剝削制度：

長官的命令必須服從，而命令就是工作，既然是工作就涉及勞務付出，涉及勞務付出，就會有合理工作要求或不合理的過勞狀況。

在公務員法「服從義務」的框架下，過勞問題就會難以提出，不論合理或不合理都要照單全收，而這樣長期發展的結果，除了因為政策規劃漠視也不理解人力極限，造成業務無限膨脹的歷史共業，也造成缺乏勞動保障意識，更進一步變成勞動剝削，而在職場文化講究忠誠性、服從性的警消職場，問題就更加複雜難解。

勞動力需求、薪資計算、政策需求的「三重脫鉤」

設想一個情況，如果無須顧忌人力成本與可行性，那應該任何政策都能編寫出來——而這就是為什麼去年底今年初的「春安復辟」引發基層警察人員反彈的根本原因之一，近來更加新的問題則是「清源專案2.0」。

筆者從從警開始就在推動警察的專案與績效制度改革，而這麼多年下來，個人認為，這也就是警察工作無限膨脹與始終難以被基層認為合理、也始終無法往更合理的方向邁進的原因。

即使不論各種警察專案與績效，是否能事實上確實的解決社會上的治安問題，這些政策與制度的邏輯其實數十年如一日：提出一個複雜的政策目標、設定複雜的目標值考核，如果能達到的話就有「行政獎勵」，不能達成的話就「懲處」，而一個專案如果「面向」不夠，那就再加一個方案。長年的如此往復，自然建構出龐雜而疊床架屋的工作系統。

而這種工作邏輯，最根本的問題在於兩個部分：

一，如果「增加工作」，那應該要同時「增加薪資」，但是不同於一般民間雇主在這時就要煩惱錢的問題，政府只要「給予行政獎勵」跟「給予行政懲處」，就能輕易的隱藏潛在人力負債，也能毫無顧慮的增加工作項目。

二，一樣的，如果「增加工作」「訂定更高的目標值」，那應該要同時考慮「真的做到的嗎？」、「人力有沒有問題？」，但是一樣的邏輯，如果專案績效要求做不到，那就用懲處，例如今年的「清源專案2.0」，如果轄區被其他單位破獲特定刑案，那轄區就要被懲處，但到底為什麼要懲處、要基於什麼樣的法律論證去支撐這個處分？

根據一樣的邏輯，難道遊民多就可以懲處社會局、生病的人多就可以懲處衛生局、學生成績不好就可以懲處教育局、氣象預測不準就可以懲處氣象局？但始終，也就只有千篇一律的「執行不力」，總之不是政策計畫有問題，是基層的問題。

這樣的機制，就是造成為什麼警察工作無限膨脹的原因之一。

如果專案工作增加，就需要增加薪資給付或人力成本、考慮現實上的可行性，那政策規劃就必須做出取捨，因為技術跟預算是有限的；但是如果增加工作的人力成本只是一紙行政獎勵，甚至可以將計畫的失敗風險、支出成本轉嫁給基層警察人員（行政懲處），那當然是何樂不為，政策愛寫多少種就寫多少種、績效目標愛定多高就訂多高。

不需計算勞動力需求、也不需重新討論薪資，甚至無須為政策成敗真正負責，這看似是公共行政的烏托邦，但是卻也不是毫無代價：不論如何，基層能夠提供的勞動力是有限的、能夠偵破的案件是有限的，反而變成執行端在做政策取捨、在工作上選擇吞忍懲處與黑數工時，而即使盡力執行，也無法得到相應的俸給。

甚至，當執行端自然的往「事實上比較有可行性」的方向走的時候，反而可能與政策大目標不符合，使規劃端要耗費更多心力「拉正」執行方向，並產生更多管理成本跟爭議。

而當然不只是警察內部的專案績效，外部的行政協助也是同樣的狀況。

其實在行政協助的法律依據，《行政程序法》第19條的第4項第2款提供協助將妨害自身職務、第5項正當理由得拒絕、第7項請求協助機關負擔行政協助費用，對於行政協助是有相當的限制的，至少不能變成反過來妨礙被請求機關的工作，例如不能為了行政協助反而造成人力不足。

但就是因為一直以來警察工作文化慣性的忽略人力成本，沒有落實的去討論警察機關本身的人力資源水位，所以到底什麼時候有餘力協助、什麼時候會超出機關人力量能，各種狀況如何評估與處理，始終是未解之謎。

在做警察績效與專案制度改革的這幾年，一直不斷有人問筆者，為什麼警察要繼續這樣的制度，只能說，或許是服從感還是職業榮譽感，而也可能是因為警察人員已經過於習慣自我剝削。

沒有對於警察人員「工作價值」的正確評價

在大法官釋字第785號，認為輪班輪休人員的超勤補償制度違憲的解釋段落為：「......相關機關應於本解釋公布之日起3年內......待命服勤中依其性質及勤務提供之強度及密度為適當之評價與補償等，訂定必要合理之框架性規範。」

在現行修法與後續執行的問題，即使「加班換嘉獎」這件事從過去到現在不斷被提出與質疑，到仍然其實沒有解決到底要給補休還是給錢的問題，連要不要比照勞基法做加成計算或變更算法都還在閃躲，而行政院定出的整體加班費公式，雖然警消是另外規定，但仍然荒謬訂出對其他公務員「能將加班費打折50%」，顯示整個後續執行是往曲解大法官健康權與適切評價的意旨前進。

而其實，問題也並不僅限於超勤加班費，更實質上，這就是國家與警察人員在薪資上的勞資糾紛的一部分。在筆者參加修法前的立法院公聽會時的報告，就有提出這個問題：我國警察整體工作規劃、績效、專案制度本身，實際上是「用嘉獎在替代給付」。

這其實是對於警察人員工作價值進行過低的評價，更直接來說，現在宏大繁複的警察制度跟政策，可以說就是建立在剝削之上。

如果將我國法律視為一種政府與公務員的勞動契約，例如可以參見《警察勤務條例》第11條六大基本勤務、第3條「警察勤務之實施，應晝夜執行，普及轄區，並以行政警察為中心，其他各種警察配合之。」那現在的警察人員的勞務提供量，可以說遠遠超出契約範圍、非常超值。

從基本面的部分，刑案破獲率與非常早年相比，已經是「翻倍」的程度，我國的低犯罪率也稱得上舉世聞名；而從警察政策發展面來說，我國引入各式警政理論，如社區（群）警政理論、第三方警政策略、熱點巡邏策略等等，但最常見的狀況卻是「公親變事主」「橘逾淮為枳」，例如社區（群）警政跟第三方警政，實際上是要在上位政策將「警力不能及」的部分交由地方社群與第三方機關機構協力，但在國內卻常變成警察機關拖著社區跟其他機關做，儼然成為準內政部。

再從我國政府結構來討論，因為脫警察化不完全、職權大量交錯重疊，我國警政署實質上的定位始終尷尬：這幾年蒐集基層人員對於工作量的意見、政策制定資料的過程中，有的時候筆者都會覺得警政署應該不只是「內政部警政署」，而同時是「交通部警政署」、「法務部警政署」甚至「司法院警政署」，近年還有兼職「衛福部警政署」。

以金錢來衡量警察工作的價值也許略顯庸俗，但不論是長年發展下來，先不論這些政策跟架構是否合理，警察人員的勞務供給確實已經遠遠超值，或是甚至基本時薪已經超過資淺警察人員時薪的此時，也是應該重新對於警察的薪資內涵到底是否「為適當之評價」進行討論。

但是——只能說在筆者認為——到目前為止的修正方向，仍然沒有擺脫「盡可能壓低人事成本與維持現狀」的思維。

對於這個狀況，筆者要再舉例的是，美國不論在反恐政策時期，或是某些政治動盪時期，都會發生地方政府在警政支出嚴重赤字甚至必須舉債的狀況，相比之下，國內制度可以完全隱藏這些問題，可以說是除了神奇的警察績效制度以外的另一個警政奇蹟。

如果政府本身沒有於警察與整體公務人員工作的價值、薪資計算方式進行合理評價、對警消只有「嗟來食」式的「加班費上限提高兩千塊」，那恐怕所謂公務員權益改革，到最後會變成只是在逃避問題，甚至是在羞辱我國警消人員。

終究我們必須建立「工會制度」與「集體協商機制」

雖然釋字785號與後續帶來的修法等等，不能說對於公務員勞動現況沒有任何作用，甚至跟過往比起來可說算小有進展。但是筆者仍然要說，不論是釋字本身，或是後續修正，都只是「摸頭以上、保障未滿」。

目前的方向，就是「大法官說要保障健康權，那就給你們政府認為的健康」，但是即使只從健康權本身來討論，近期也產生了「勤間休息一小時不是合理制度」的爭議。這邊也要幫警政署講話的是，這並不是警政署刻意為之，而是從行政院的規定就出了問題。

但這就是因為政府高層不了解基層公務員勞動現況所導致，自以為休息這一小時就是健康權保障，卻忽略了實際上可能變成更不佳的排班型態。這反而是最不應該出現的瑣碎問題，如果參考《勞動基準法》對變形工時的規範，這一小時有沒有必要跟要不要排，只要問工會或勞資會議就能解決。

輪班制公務員勞動問題，實際上並不是只在於健康權，而仍然是在政府與公務員之間缺乏互相協議，筆者在這幾年參與的各種修法前會議也不斷重申，因為輪班制公務員的勞動模式，「必須要有能處理集體勞動問題的機制，例如工會」。

但只能說，政府本身與其說是要保障健康權，不如說是拿著健康權當令箭「我說健康就是健康」，而即使是健康權，也應該是生命身體權的延伸，也必須考慮個體的意志。自始至終，整個政府都沒有一次考慮過工會跟集體協商這些更直接的處理方向；某種層面來說，這不過是年金改革爭議的重演。

不論是健康權、勞動權，還是薪資計算方式，當代的我們真正要面對的問題，其實是政府科層面對公務員勞動問題的局限，但如果仍然停留在一切上命下從的思維，若不去改變僵化的框架、建立與基層公務員協商的模式以及工會，那公務員勞動保障，就只能持續是「打一次，動一步」。

先是人，成為公民，才成為警察

只有有尊嚴的勞動，才能創造價值。

漢娜鄂蘭《人的條件》將人類活動分出「勞動」、「工作」、「行動」三個層次，為生存而勞動、為創作而工作、為展現自身存在與融入世界而行動。而在有關警察的敘事，更常見警察是所謂「國家機器的一部分」，但這種說法卻過度概化警察工作。

國家政策與現實世界的落差帶來到困惑，以及這些困惑背後的不同意見與價值，或其他警察政策的可能性等等，國家藉由抑制警察人員的意見與話語使之統一，並造成價值的單一與扁平。但警察人員——作為活生生的人——對於其行動的價值能被適切評價的渴望也是真實的。缺乏表述、交流、協商，乃至抗爭，民眾得到單一而均質的警察，警察人員得到過低的勞動價值評價，甚至出現行為的扭曲 [註]，這是應該被改變的問題。

在美國近年的警察研究與制度發展，也越來越明確的否定例如「準軍事化的警察教育」「目標值績效」等思維，進而強調「警察應被視為社會的一個環節」，因為警察工作的價值不在於作為從上往下的管理系統的一部分，其價值是在基層與政府、警察與社群及各種體系的協議、協力與互動中呈現，而若要邁向這樣的系統，警察人員的「勞動者尊嚴」亦不可或缺。

在2017年年底，筆者以筆名的投書提出「我們應先被視為人，學習成為公民，最後才是警察」，而在持續爭取警察人員勞動權的五年後的此時，要再為這段話加上延續：只有警察人員是作為受尊重的主體，而有尊嚴的勞動、行動的價值得到適切的肯定，才能創造真正的價值。

註解

臺灣基隆地方法院110年度金訴字第78號貪污治罪條例等案件新聞稿（摘錄）「...綜觀本案(１)被告張００供稱：從警職生涯類似過往在校隊中追求歸屬、榮耀感及責任感，從警以來，因績效良好，且均配合單位長官從事臥底，查獲多起社會重大治安案件，於本案發生前，因達不到以往優良績效，而遭所長譚００冷言冷語檢討，稱其成日只知養０，是一個廢人，復要幫所長辦理類如「騙老婆沒有上酒店」、「所長喝醉酒要載所長回家」、「陪所長飲宴，有時不知是何人付費」、「假日要陪所長玩樂」等私事，且譚００對績效的要求只看結果，不看過程，因之日漸對警職身分感到卑微，亦迷失自我道德扭曲，認為在派出所成日受績效要求，達不到要求就遭冷言冷語，反而在黑道受到真誠的對待，而覺得在臥底環境下才是快樂的，進而想方設法獲取線報，想維持以往績效。」

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