看自由之家報告:民主價值陣營面臨「無人掌舵」

李昱孝
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自由之家公布最新的報告顯示,2019年的世界自由度面臨連續14年的惡化,淨衰退為27分,是這14年來衰退程度第五嚴重的。自由之家表示,幾個全世界最大民主國家的領導人追求自身國家利益和民粹的同時,皆忽視了民主。

2019年41個老牌民主國家當中,有25個面臨自由度衰退,其中最嚴重且令人意外的是過去民主穩定的印度。同時,自由之家強調,過去曾是民主燈塔的美國,民主自由也不斷惡化。當然,這份報告亦提及中國在新疆的暴行和野心,危害了政治與公民權利。自由之家認為,該警惕的現象除了除了世界自由度面臨連續14年的衰退外,更令人擔憂的是民主價值陣營「無人掌舵」。

儘管過去幾年來公民組成的抗議運動的次數驚人,但絕大多數對基本人權政策的倡議,往往礙於根深柢固的利益網絡,以及缺乏民主國家團結與支持,而無疾而終,無法落實改進民主制度與保障人權的政策。這樣子治理氛圍對於世界而言,實為一大警訊。以下,筆者節選這份報告當中所談的幾個重要案例。

印度背離民主:莫迪的印度教民族主義

印度是近年自由度下降最多的民主國家之一。2019年印度人民黨在莫迪的帶領下取得空前的選舉勝利。帶有濃厚「印度教民族主義」色彩的莫迪,開始對國家族群進行一系列改造。自由之家指出,印度政府片面廢除印度唯一以穆斯林人口為主的查謨和喀什米爾省的半自治地位,並直接指派人選擔任要職,傷害了人民的政治權利。這種全面性的改革不僅被認為違憲,印度政府還逮捕了克什米爾領導人和反對份子。面對群眾抗議,印度政府選擇限制居民的行動自由並切斷其網路。因此,喀什米爾的自由經歷了世界十年來最嚴重的衰退:一年之間成了「不自由」的地區(共掉了21分)。此外,印度在阿薩姆省的新公民制度導致將近200萬人失去了公民資格,這種充滿瑕疵的過程被認為是要排擠印度的穆斯林。


不僅如此,印度政府去年通過,將給予附近三個以多數穆斯林人口組成的國家當中「非穆斯林人口」公民身份的新公民法。透過新公民法,印度將會給予印度教和非穆斯林人口免於孟加拉、巴基斯坦和阿富汗迫害的特別保護(但不包括中國和斯里蘭卡的穆斯林)。雖然此舉被認為是歧視穆斯林而爆發人民抗議,但印度內政部長夏哈仍信誓旦旦的表示要將這樣的新公民制度推行至全國,造成印度的穆斯林面對到可能會失去國籍的恐慌。如此以來,不僅印度的喀什米爾自由受創,印度本身也在一年間掉了4分,為這14年來之最,成為2019年民主國家中衰退最多的國家。

中國極權主義的實驗場:新疆再教育營

自由之家表示,2019年最駭人的國內迫害,莫過於中國共產黨始於2017年毀滅維吾爾族和少數民族文化的集中營,而國際對此缺乏一致回應的狀況讓此事變得更可怕。除了前陣子紐約時報的文件揭露中共將新疆家庭中的父母、長者被關進再教育營,並控制其子女行動外,BBC也公布了新疆穆斯林如何因蓄鬍、蒙面和上網而被逮捕。儘管中共去年12月表示「大型拘留」已結束,但中共官方的聲明,卻與從中共政府外洩的證據及受害者家屬的指控不符。退萬步言,假設中共聲明為真,中共在新疆地區部署的維穩武力和監控系統仍持續監控當地人民,新疆儼然成為一個反烏托邦的開放式監獄。

這樣的政策使中國成為2019年全世界自由度最差的15國之一,也是11個有種族清洗或以其他形式強制改變人口數的國家之一。值得注意的是,自由之家對中共迫害新疆少數族群的行為以「極權」(totalitarian)而非只是「威權」(authoritarian)來形容。

在政治學上的定義,極權政府相較於威權政府對社會的控制更為全面,尤其是意識形態部份,因此極權政府的特色通常有官方的意識形態、政治秘密警察和唯一的政黨,控制人民生活的「所有層面」。自由之家表示中共對新疆的壓迫是長年將強制手段與科技結合來迫害西藏、法輪功等的產物,而且已有跡象顯示,這些方法與技術將可能擴及全中國。例如,中共不斷發展臉部辨認技術和大量收集人民的DNA等等,因此中共對新疆的迫害可能只是發展更進化控制技術的白老鼠,最終目的是將這些技術運用至全國。報告特別提到,中國對於政治權利和自由度方面的表現已經很低了,但又再繼續探底。


不過,中國的野心不止於國內,就像過去俄羅斯對他國選舉的干涉,中國被控在台灣總統大選前散播假消息、進行資訊戰。自由之家認為中共這樣的行為似乎適得其反,因為正是台灣國內對中國的恐懼,幫助現任總統擊敗了親北京的候選人。

此外,稍早之前中國也被發現試圖介入澳洲及紐西蘭的國內政治。不僅如此,中國更對國外有關中國的言論大肆審查,甚至是俄羅斯對中國經濟轉弱的報導也被威脅撤下。中國雇用大批網軍在中國境內以及全球各地帶風向、炒作與扭曲事實,很多行為都是出現在中國國內禁止使用的媒體上,包括在臉書和推特上抹黑香港民主派人士,或是在Google、Reddit(美國版的ptt,鄉民集散地)帶風向。儘管部分公眾和政治人物意識到中國的野心,但零星的回應不太可能撼動中國在獨裁陣營的領導地位、更不可能扼止威權擴張的野心。

美國民主燈火搖曳:川普與難民

過去美國一直是民主國家所追隨的對象,然而自2011年開始,自由度一度高達94分的美國連年下滑至2019年的86分。自由之家指出,川普政府至今未能維持基於民主與人權原則的外交政策路線。舉例來說,儘管川普總統不斷批評像是委內瑞拉、伊朗這種美國視其為對手的威權國家,但在面對土耳其和埃及這類傳統的安全盟友時卻睜一隻眼閉一隻眼,或是利用否決權駁回國會對沙烏地阿拉伯的武器外援限制,進一步加劇葉門內戰的人道危機。


此外,曾經做為「政治受難者」燈塔與庇護中心而自豪的美國,卻也因為難民問題令其失色。川普2019年的新政策將大量的墨西哥難民拒之門外,其中的許多作為都有違反美國法律與國際法之嫌,近期川普政府更與瓜地馬拉簽訂雙邊協議,未來將直接遣送墨西哥偷渡至美國的移民到治安不佳的瓜地馬拉。而為了蓋美墨邊界的城牆,川普亦不惜宣布國家進入緊急狀態,不過最後邊界城牆的預算仍被國會擋下。

另外,川普被指控扣住國會給予烏克蘭的援助款項是為了要施壓烏克蘭總統,使其進行對民主黨總統競爭者拜登(Joe Biden)以及破解2016年俄羅斯介入總統選舉陰謀論的調查,其政府更要求其現任或前官員拒絕配合調查。川普不僅因此陷入彈劾案,同時也重創了美國的民主威信,包括國會對行政部門的監督權以及選舉競爭的公平和完整性都因此大受質疑。而美國憲法原本為了監督總統及官員的彈劾機制,似乎也因民眾對於政黨人士將政黨利益置於國家利益和憲法之上的印象加深,而蒙上陰霾。


那麼,美國近年自由民主的問題出在哪?若我們將最近三任美國總統執政最後一年的自由總分作比較,小布希於2008年卸任時各項評分項目都與滿分只有1分之差,唯獨「法治自由」的部分差了2分,總分高達94。但到了歐巴馬第二任執政最後一年,總分共掉了5分,這5分分別落在「政治多元性與參與」、「集會組織權利」和「法治自由」。而到了川普執政時,美國總分又掉了3分,除了「法治自由」掉分外,值得注意的是,這是美國十多年來第一次在「選舉過程」和「政府效能」掉分,過去美國在這兩個部分是有近滿分的成績的。

最後,美國自由分數當中表現最差的是「法治自由」,這部分無論是在歐巴馬時期和川普時期都有掉分。其中美國在「人民是否受到法律政策的平等對待」的評分失足,為所有項目中最低分。曾經是移民者天堂、以平等權自豪,身為民主國家主要前輩地位的美國,如今似乎早因受到國內政治意向的波動而將自由的大門一道道關上。

香港民主衰退:習近平掌握權力的祭品

去年(2019)自由之家釋出了一份與香港近期抗議事件有關的特別報告,顯示過去十年來香港自由度的分數從68分下降至59分,反映了香港的言論、集會自由與法治正不斷得受到攻擊,而2019年爆發的反送中以及港警種種的暴力事件更讓香港的自由分數一口氣下降4分(總分掉到55分)。可以預料的,由於反送中衝突事件讓香港失去的分數主要落在「表達與信仰的自由」和「集會組織權利」,自由之家表示,香港警察在去年十月的衝突中向18歲抗議者開槍射擊,接著又在十一月包圍香港理工大學,以使用致命武器來威脅並逮捕1375位抗議者,想當然其「法治自由」也在「人民是否在戰爭或暴動中不合理的武力使用獲得保護?」失分,畢竟香港政府本身就是這種武力的實施者。然而黑暗中仍保有一絲希望。香港民主派在去年底的區議會大選大勝,成了香港民主多年來衰退當中,唯一在一項評分項目(政治多元性與參與)中進步的原因。


不過綜觀來看,接受「一國兩制」的香港與中國的命運似乎出乎意料的緊密。若將2005年全球民主開始衰退後的中國與香港自由發展放在一起觀察可以發現,中國與香港的自由度大概從2013年後開始一起衰退。相較於胡錦濤中後期中國與香港自由分數幾乎沒什麼變化,習近平掌權下的中國與香港受到了更多的限制。2013年至今,香港一共掉了12分(67分降到55分),而中國則是掉了7分(17分降到10分)。數字顯示習近平上台後在中國大力緊縮公民自由權利,自然不可能放任香港的民主之苗繼續成長。


至於被自由之家列為「自由」的台灣,自由度反在2014年後逐年上升,去年的表現更以93分的成績名列世界前十。雖然有人懷疑「今日香港,明日台灣」這邏輯的合理性,但若中共持續維持對香港的強硬態度,台灣要如何相信中共會「破例」尊重台灣的民主,讓台灣繼續擁有民主自由的環境?因此就算「今日香港不會變明日台灣」,事實也證明,對於失去自由的恐懼早已讓不同政體的台灣與中國走上兩條分岔的道路。

綜觀這波全球多年來的自由權利惡化,筆者將之歸因爲民主國家的衰退與威權國家的崛起,並認為有幾項原因造就了這兩種國家不同的表現,包括全球化、恐怖主義和科技。


在全球化的過程中,許多國家出現貧富不均的現象間接造成國內階級對立。對於每個任期有限制的民主國家候選人來說,其最終目標是贏得選舉,為了獲得多數選民的支持,常常會訴諸民粹的風格,或在國家面臨經濟危機之時,依靠重建國家往日光輝記憶的國族主義來吸引選民,不管哪個方式勝選,對於民主國家來說都不是個好現象。


第二,嚴格來說恐怖主義也是全球化下的產物。提到恐怖主義,不僅「伊斯蘭國」(ISIS)加劇敘利亞複雜的難民問題,惡名昭彰的911事件也影響了美國的外交政策,使其將恐怖主義視為急需處理的全球問題並在此問題上與其他威權國家合作,至今依然如此。許多威權國家因此有機會在不受民主制度的介入下快速發展。


另外科技也將會是威權政體得以鞏固以及將其價值擴散的最主要原因之一。隨著AI和網路技術的進步,各國政府得以使用相關科技來治理國家,對於民主國家來說,相關的使用規範將會受到立法或監察部門的監督;但在威權國家中,這類科技的使用不僅不受拘束,還可用來更有效率的控制人民和異議份子。更糟糕的是,這些技術還被轉賣給其他威權國家。


儘管全球自由度逐年下降,筆者認為宏觀而言,這波衰退應屬於一次短暫的民主回潮而非全面性退潮,但前提是在民主與威權不斷掙扎與進化當中,民主修正的速度需趕上威權進化的速度。獨裁國家的統治和控制手段愈來愈多元、愈來愈細緻,而且還能利用民主國家的自由言論等制度大舉進行價值的滲透,這是身處民主國家的我們都必須要認知到的事。

※作者為美國國會觀測站成員、政大外交所研究生。本文由美國國會觀測站成員共同討論完成(以上圖表由作者製作提供)

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