社論－美國政府關門大戲再度上演

工商時報【主筆室】 日前，美國白宮幕僚與國會高層已達成減稅共識的傳聞一出，令金融市場對川普經濟學重燃希望。時隔一日，8月23日美國總統川普卻在公開集會中，對構建美墨邊境高牆高聲表態，「縱使我們必須要關閉政府，也要造那道高牆。」又狠狠地潑了金融市場一盆冷水。麻煩的是，從種種跡象看來，美國政府關門並非川普又一回的即興演出或髮夾彎，而是川普與共和黨國會領袖各自算計下的「雙贏」結果。 就程序上來說，川普的發言即表示，若國會議員沒有在9月30日前，將美墨邊境建築高牆的費用，納入始於10月的2018年財政年度預算臨時性開支法案內，川普可能會動用總統否決權，否決這項臨時開支法案，導致10月1日起美國政府將陷入停擺狀態。 川普和共和黨國會領袖究竟要如何利用政府關門，達成各自的政治算計？8月19日出刊的英國《經濟學人》指出，理論上當國家陷入緊急狀態時，總統有責任促使國家團結，而不是製造分裂，且要以國家利益為優先。但在這個關鍵時刻，川普卻更在乎追求他個人的成就，以及為競選承諾畫上完成的標記。同時，比起當個全民總統，川普更致力於回應在選舉過程中的支持者，並打壓持不同意見者。因此，不難理解為何川普要用政府關門為人質，要求國會將美墨邊境築牆的費用編入預算案中，以便向支持者展現他「說到做到」的決心。 那麼，在國會占多數的共和黨議員，當真會屈從川普的威脅？那倒未必！理由有三：第一，川普就任後，不願意與國會有太多溝通與讓步，使共和黨國會議員有時只能啞吧吃黃蓮，甚至以損及政治聲望為代價，勉強通過川普的議案。如今，共和黨傳統的政治菁英終於迎來一個與川普劃清界線，甚至重掌國家大政主控權的好機會，自然要多加利用。 第二，以2013年美國政府關門的經驗為例，即使事前歐巴馬健保支持度僅有39％，但當共和黨以此要脅，並真的造成政府關門後，該黨的民意支持度便急速下滑10個百分點，顯見一般民眾反對政治人物將普羅大眾的民生問題與政治鬥爭掛在一起。當時的民調結果更指出，有80％的受訪者認為，以政府關門要脅國會通過法案是不可被接受的。因此，川普發動政府關門的威脅，將大幅消耗其支持度，並讓其更陷入跛腳狀態。 第三，政府關門的經濟成本還算可控。畢竟，政府關門不等同「無政府狀態」，白宮、國會和與人民安全與生活相關的美國國防部、治安單位和運輸部門都會正常運作，僅是將國家公園、博物館等非主要行政單位暫時關閉。何況，政府關門也不會影響到政府義務性的支出，例如政府公債到期仍然會支付。國際信評機構穆迪以2013年政府關門為例估計，政府關門3∼4週的經濟成本約為550億美元，相當於當年16兆美元GDP的0.3個百分點。以現在美國經濟還屬健康的狀態下，應可以承受這樣的衝擊。 於是在權衡利弊後，共和黨國會領袖萊恩（P. Ryan）及麥康納（M. McConnell）公開表示，雖然他們支持川普的邊境政策，但不支持利用預算案綁架其他議案的作法，擺明了國會沒有讓步的打算，使今年10月美國重演政府關門危機的機率大幅提高。 問題是，即使川普與共和黨國會領袖的算盤都打得「恰到好處」，似乎只會為各界帶來一場全力演繹的政治鬧劇，而不會真的傷及美國經濟。但若在10月的2018年財政年度開始前，舉債上限未能順利調升，使財政部用罄手頭資金後因無法舉債而斷炊，恐釀出新一波金融風險。 首先，若國會兩黨本應有共識，且在期限內順利調升的舉債上限，竟陰錯陽差的受阻，將有部分美國政府債務面臨違約狀態。在美國公債形同「無風險」資產，也是絕大多數金融資產的定價基礎下，當「無風險」的認知被打破，金融市場必將無所適從，進而陷入相當脆弱的狀態；其次，就算舉債上限在「最後一刻」順利調升，但若因川普的威脅，使民主與共和兩黨再度深陷立場分明的對立狀態，並導致美國政府與立法機關墜入不可預測的詭譎氛圍，則不排除美國會面臨再次被下調債信評等的待遇。尤其是國際信評機構惠譽已明顯示警，如果美國國會停擺已威脅到舉債上限調升，將考慮下調美國債信評等，成為繼2011年標普下調美國債信評等後，第二個下調的國際信評機構。 換言之，當前各界應該高度關注的不是政府關門事件，而是國會兩黨在9月5日國會休會結束，到政府關門之前，能否先通過調升舉債上限的議案，為可能出現的金融風險劃下停損點。否則，在今年10月美國政府關門與政府違約風險的雙重威脅之下，機關算盡的川普與共和黨國會，將會看到目前壓力相當大的全球多頭市場快速反轉，進而拖累復甦中的美國經濟，落得偷雞不著蝕把米的下場。