立院行使監察權的災難

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民進黨的修憲計畫正在逐步推進,前景未卜。其主要目的之一,是廢除監察院和考試院,將監察權移交立法院,並將考試權移往行政院。換言之,原本強調公正、獨立、自主、非黨派性的監察權與考試權,將改由高度政治化與黨派性的行政與立法機關掌控。而原先以權力分工與相互合作為特色,強調文官中立、促進政府善治、強化行政績效的五權憲法體制,勢將告一終結。

但是,具備高度政治性又受黨派政治強烈影響的立法院,究竟如何才能承擔起旨在摘奸發伏、促進廉政、超越政黨擺布、落實陽光監督的監察權呢?

根據「國際監察組織」的統計,目前全球已有超過200個民主國家和地區,設置了獨立、自主、非黨派性的「監察使」機制,藉此接受民眾陳情、反映民意訴求、糾正行政違失,並改善政府治理能力。現在,民進黨為了推動修憲竟然要將獨立、超黨派的監察院廢除,轉交由低效、政治化的立法院行使,這不但違背了全球民主發展與良善治理的大趨勢,也將造成權力分工機制的紊亂和憲政體制的糾結。

到底監察權將以何種形式在立法院繼續存在呢?下列的關鍵問題值得深思與探討:其一,彈劾權、糾舉權、糾正權將如何行使?調查權將如何啟動?是交由立委個人行使、還是改由委員會集體決定與運作?

其二,每年、每季監委到各縣市訪視並接受在地民眾就近陳情的地方巡查機制,是否改由立委行使?而工作繁忙的立委真有時間親自承擔這樣的任務嗎?

其三,陽光四法將如何執行,又將由誰負責?立法院如何才能讓監督政治人物的《遊說法》、《政治獻金法》、《利益衝突迴避法》、《公職人員財產申報法》發揮真正的功效,並得到民眾的信任?

其四,原先監察院與審計部之間的垂直分工機制,藉此監督政府財政紀律與行政績效的合作關係將如何持續?對政府機關與官員的警示作用還能持續生效嗎?

其五,監察權究竟是交由立法院之下的常設委員會─「監察委員會」來承擔?還是另設置「監察總署」或「監察部」,承擔起執行的任務?在監察權改制的過程中,是將監察院的全部機關與人事平移過去,還是將機關組織逐一拆解,全面重整,並與立法院的現有人員、機制進行重組?

其六,監察權究竟是由立委之間產生「監察委員會委員」來承擔?還是由另外選出專門「監察使」來負責?而後者究竟是由總統提名、經立法院同意產生,還是委由立法院逕行選擇與任命?

其七,目前監察院下轄的「人權委員會」將成為立法院的常設委員會,還是改設為立法院之下另一個獨立機關?而它的調查權、糾正權又將如何行使?

如果上述問題不能得到合適的安排與充分的解決,監察院的廢除與監察權的改制將是一場治絲益棼的制度性災難!

(作者為中國文化大學教授)