紀永添專欄:真正的問題是「台灣要不要擴軍」

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近日中國軍機侵擾台灣防空識別區的規模與頻率,急速上升,解放軍在短短數天內派出近150架各式軍機,逼近我方的西南與東南方空域。不止讓台海情勢進一步升級,許多學者專家也紛紛提出警告,認為習近平有可能挺而走險,發動對台戰爭,以轉移中國內部的諸多矛盾。這也讓延長軍事訓練役役期的議題,再度浮上檯面,畢竟目前只有短短四個月的役期,實在難以訓練出一個合格士兵。而在此之前,國防部長在立法院報告後備動員的改革方案時,面對立委建議應該延長役期,也表示這個問題可以討論。同時,歷次的民意調查都顯示,民眾普遍認為國軍採取全募兵制後,部隊人力不足,多數都贊成延長役期並重啟徵兵制。雖然說台灣社會對強化國防能有共識,是極其正面的發展,但若要重啟徵兵制,絕不可倉促而行,否則一定會重蹈覆轍。

不是募兵導致部隊人力不足

其實社會大眾對於這個議題有幾個錯誤認知,第一個是採行全募兵制才導致目前部隊人力不足,但這是倒因為果。正確的情況是國軍在經歷精實案、精進案與精粹案的三次裁軍後,規模已經變的太小,只剩下21萬5000人,無法消化過多的義務役兵源。這導致役期不斷縮短,甚至讓大批役男轉服替代役,嚴重浪費人力與資源,在兩害取其輕之下,才被迫採行全募兵制。第二個是國軍從過去就一直採行徵募併行的制度,而不是單純的徵兵制,希望能增加職業軍人的比例。因為隨著軍事科技越來越進步,三軍都需要更多專業人材來操作這些精密武器,特別是空軍地勤與海軍艦艇兵,都需要長期訓練。因此國軍過去就很努力招募更多的志願役軍人,這在海、空軍特別明顯,很多單位都是志願役比義務役多。這代表能釋出給義務役的名額其實很有限。

維持一定數量的專業志願軍人,以維持部隊的戰力,又要全面徵兵,役期最少一年,那唯一的辦法就是擴張國軍的規模。(攝影:張哲偉)

有這樣的情況下,如果繼續維持目前國軍的規模,並恢復徵募併行的舊制度會發什麼事?不是役男過多,造成入伍大塞車,就是被迫縮短役期到一年以下,並再度恢復替代役。許多人或許會問,現在的出生率不是大幅下降,為什麼還會有兵源過多的問題?這也是國人常見的錯誤認知之一,因為現在入伍服役的役男年齡大多在20至25歲之間,因此要消化的是20至25年前出生的役男。當時不止出生率較高,而且為了維持兵役公平性,是每一個役男都要當兵,以國軍目前的規模是難以消化的。當役期縮短到一年以下,或許對陸軍的衝擊比較小,但對空軍或海軍而言,就幾乎難以訓練出合格的人員。甚至陸軍今日的航空旅、機步旅與裝甲旅,也擁有很多武器裝備,都需要熟練的操作技術。在過去採行徵募併行制的最末期,基層部隊永遠充斥著新兵,稍微熟練的人員馬上就要退伍。大批替代役未受過一天軍事訓練,戰力等於零。

問題在部隊的員額要不要調整

就因為國軍的員額是固定的,所以即使改回過去的徵募併行制,這一支服役時間過短,訓練嚴重不足的部隊,一樣只有21萬5000人。而採全募兵制的部隊同樣只有21萬5000人,但至少這幾年在國防部的努力下,已逐步補足缺額,擁有服役時間夠長,能進行充足訓練的基層士兵。這從近年來國軍的各種演習訓練逐漸落實,就可看到成果。當然,面對越來越嚴峻的兩岸情勢,目前國軍部隊的規模是否有能力嚇阻敵人,有很大的討論空間,國人的憂慮並非空穴來風。只是每次媒體民調時,詢問的都是贊不贊成延長役期或恢復徵兵制,這又是另一個台灣社會的盲點。因為在瞭解目前國軍規模與兵役制度的情況後,就會明白問題不在於採行什麼制度,而是部隊的員額要不要調整,所以民調應該問:「你是否贊成擴軍以因應接下來的危險局勢?」

畢竟要維持一定數量的專業志願軍人,以維持部隊的戰力,又要全面徵兵,役期最少一年,那唯一的辦法就是擴張國軍的規模。雖然這是極為敏感與複雜的政治問題,但卻是非常簡單的數學問題。而且擴軍就代表國防預算要增加,否則將回到過去的窘境,國防預算大半被拿去維持部隊的日常運作,缺乏資源進行訓練與採購新型武器。這也是過去會推動三階段裁軍的兩大原因之一,當時台灣的經濟才剛起飛,在國防預算有限之下,要維持龐大部隊,極其吃力。另外一個原因則是台灣在走向民主化以後,不再主張反攻大陸,沒有必要維持龐大部隊。但目前的情況已有所改變,中國在變革開放後,積極擴張軍力,顯露出想要併吞台灣的野心。反而台灣社會承平已久,國防預算長期偏低,在這樣的情況下,過去的裁軍政策的確有其檢討的空間。

調整目前志願役部隊的三軍組成比例,大幅增加空軍與海軍的員額,是勢在必行的事。(湯森路透)

就目前的情況來看,國軍擴張到30萬人左右的規模,是較合理的情況。這除了包括原有募兵制所編成的志願役部隊外,再加上近10萬人的義務役官兵。同時原本的志願役部隊,應該要調整三軍的組成比例。因為過去三階段裁軍時,最令人詬病的一點,就是齊頭式的平等,在裁軍時不顧各軍種的特性,以比例來分配裁減員額,導致空軍與海軍的員額大幅下降,人力捉襟見肘。偏偏台灣這種海島作戰環境,是以「制空、制海、反登陸」為優先次序,也讓國軍的組成比例無法滿足作戰需求。特別是近年來空軍與海軍採購大量新型武器,如空軍新增了一個聯隊的F-16V戰機,防空暨飛彈指揮部採購了更多的防空與攻陸飛彈。海軍則大規模擴編岸置機動型反艦飛彈部隊,未來還有國造潛艦、新型飛彈巡防艦與更多沱江級巡邏艦要下水,人力明顯不足。

大幅增加空海軍員額勢在必行

因此調整目前志願役部隊的三軍組成比例,大幅增加空軍與海軍的員額,是勢在必行的事。讓未來空軍、海軍或部份陸軍的專業部隊,如航空旅與特戰營,能以志願役為主,義務役為輔,而陸軍的一般部隊,則以義務役士兵為主,數量較少的志願役職業軍人擔任領導幹部,這樣才是比較合理的部隊組成架構。絕不能在延長役期,恢復徵兵制以後,又大幅削減志願役軍人,並讓空軍與海軍仍維持目前的員額,那無疑是完全退回到過去,讓這幾年的改革全部付諸流水。志願役的員額可以檢討,但目的在釋放出一般義務役士兵就可以擔任的職務,並將寶貴的專業人力,運用在更關鍵的崗位上。避免過去採行徵募併行制時,短暫入伍的義務役,負責基層部隊的多數運作,而長期留營的志願役卻得過且過,沒有認真於戰訓本務上,因而出現許多弊病。

過去國軍部隊問題重重,積習難改,這也無庸諱言。比如霸凌問題嚴重,訓練方式落伍,處處造假以應付上級檢查,多數人無心軍中事務,只求平安退伍。這其中有許多是徵兵制特有的問題,畢竟義務役的兵源來自社會各個階層,難免龍蛇雜處,良莠不齊,又難以篩選,從軍的原因是盡義務,領著象徵性的薪水,能混一天算一天。再加上國軍久訓不戰,在威權時代又缺乏外部的監督,僵化的體系與過時的觀念,也難以獲得基層官兵的認同。在這裡並不是說,改採全募兵制以後就不會出現這些問題,許多弊病一樣存在於今日的國軍部隊中,只是改採全募兵制,當然會減輕一些徵兵制的問題。未來若恢復過去的徵募併行制,這些問題就一定會再度浮現,國防部在討論兵役制度時,不能對這些問題視而不見,繼續維持鴕鳥心態,不願去面對。

教召訓練強度必須提高

特別是最令所有退伍士官兵批評的軍中訓練方式,絕對要徹底檢討。許多義務役覺得服役浪費時間,是因為入伍並沒有獲得足夠的作戰訓練,大多在打雜出公差或進行一些造假敷衍的工作,久而久之,士氣當然低落。這種情況除了過去因循苟且的風氣使然,另外的兩大原因,一是訓練資源不足,二是擔心役男在訓練中發生意外。不過嚴格說起來,這兩個原因其實是同一件事,因為資源不足導致缺乏專業的訓練人員與器材,勉強進行訓練就很容易造成危險。在基層幹部也大多是義務役士官兵下,當然只求平安無事。國防部或許可以思考一件事,過去的教召訓練,每每敷衍了事,常遭社會輿論與後備軍人批評是浪費時間。但前不久國防部開始加強教召訓練的強度,真正落實行軍與武器操作訓練,多數反應卻非常正面,這就清楚說明了問題所在。

國防部開始加強教召訓練的強度,真正落實行軍與武器操作訓練,多數反應卻非常正面。(湯森路透)

同時,台灣社會也可以思考一個問題,要強化國防就代表必需要編列更多的國防預算。想恢復過去徵募併行的制度,又要部隊擁有一定比例的專業軍人,所有的役男都入伍服役最少一年以上,不再採行無用又嚴重浪費資源的替代役,那就代表一定要增加國軍的編制員額,這是人口只有區區二千三百萬的台灣社會所能負擔的嗎?而且增加國防支出,一定會排擠到教育、文化、基礎建設與社會福利的預算。台灣社會是否真的有共識,恐怕還在未定之天。目前有許多政治人物投民所好,主張應該立刻恢復「徵兵制」,卻絕口不談「徵兵制」所要付出的代價與過去的弊病,這是非常不負責任的。過去三階段裁軍最大的問題,就是沒有詳細的長遠規劃,就倉促執行,因而形成許多問題。國軍應該記取這個教訓,避免再次因外在的壓力而重蹈覆轍。

最後,國軍缺乏長遠發展規劃的問題,可以說是屢見不鮮。不僅在三階段裁軍時是如此,最近的例子還有「整體防衛構想」的人去政息,防空暨飛彈指揮部應該劃歸參謀總部還是空軍,一直變來變去。軍事訓練役到底要不要下部隊,也是朝令夕改。讓人感覺國防部缺乏一個三軍溝通討論的機制,更沒有做整體規劃的幕僚單位,三軍各自為政的情況太過嚴重。令人懷疑接下來將各軍團改為作戰區的構想,是否真的可行,會不會又是曇花一現的短命政策。在民氣可用下,國防部如果真的有心要推動延長役期,應該秉持專業,擬定好詳細計畫,仔細說明利弊得失,估算將增加的國防支出,爭取政府與社會的支持,而不是隨波逐流,態度游移。雖然的確如國防部長所言,這不是國防部可以片面決定的事,但國防部自己都不努力爭取,又如何說服整個社會。

※作者為軍事研究者

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