終結貧窮!加拿大續推「保障基本收入」制

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設計黃禹禛
設計黃禹禛

文/楊芬瑩

收入保障是否會降低工作動機?加拿大政府在 40 年前展開的大規模「基本收入保障」(Guaranteed Basic Income)實驗,得到的結論是:經濟條件改善,不會削弱工作意願,反而降低了車禍、意外、醫療支出等,同時減少酗酒、家暴、中輟生等社會問題。

壓倒性的正面結果,吸引其他已開發國家如芬蘭、荷蘭,以及開發中國家如印度、肯亞、納米比亞等國,陸續制定類似社會政策,更促使加拿大即將展開第二階段擴大實驗,目標徹底改革國家福利制度。

總理賈斯汀.杜魯道(Justin Trudeau)宣布,(2016)下半年先由安大略省開始,定點試行不同的基本收入保障政策,試行結果將作為福利制度全面改革的依據。未來民眾不論有沒有工作、房產或存款,只要年收入總和低於足以維持基本生活需求的門檻,政府都會補上缺口,沒有人需要擔心溫飽問題,因為當局相信,基本收入保障能解決日益惡化的貧富差距、貧窮問題。

*加拿大的貧窮檔案:社會成本驚人

加拿大人口有 3,585 萬,2014 年國內生產毛額在購買力平價後(PPP)是 1.6 兆美元、全球排名第 15,過去 30 年經濟成長超過 5 倍。但美中不足的是,貧富差距也迅速惡化。過去 30 年加國人民整體收入的增加,有三分之二流向前 10% 的最富族群,這當中有超過一半被最富 1% 的族群拿走。如今二次分配後的吉尼係數(Gini cofficient)為 0.4379,已經超過國際警戒線,表示財富收入高度集中富裕階級,貧富兩極化容易引發社會對立與動盪。

「貧窮」在加拿大並沒有統一定義,低收入人口比例約有 9%~15%,若以收入無法支應生活最基本需求的標準來看,加國窮人數目多達 490 萬,每 7 個加拿大人就有一個收入無法支應生活必需,他們不一定三餐都有得吃,買不起營養食物,可能付不出健保自付額、水電費帳單、房租、或是通勤交通費⋯⋯。

貧窮族群中,又以原住民、新移民、難民、身體殘障或罹患精神疾病者、單親家庭、單身老人佔多數,當中 59% 是女性,女性單親家境貧窮的比例(21%)是男性單親家庭的 3 倍,因而 18 歲以下貧困兒童人數多達 54 萬 6 千人。另外,原住民、單身老人、身心障礙人士、新移民的貧窮比例,亦明顯高於全國平均值。

貧困問題不光是窮人痛苦,也是整個國家的負擔,2011 年加國財政預算顯示,不計地方政府負擔,聯邦稅收直接撥付(補助)低收入戶與兒童的金額,約達加幣 239 億(約新台幣 6,000 億元)。除了收入貼補,由於貧困族群罹患中風、心血管疾病、糖尿病、精神疾病的比例,比一般人高出許多,他們更容易因經濟壓力延誤就醫,估計健保因此每年需多支付加幣 76 億(約新台幣 1,895 億元)的醫療費用。

更為殘酷的是,種種貧窮問題無法隨著國家經濟成長而有所改善,而提高基本工資、加強職業訓練、給付失業津貼等多數國家採行的救濟政策,也無法除滅貧窮問題,貧窮人口比例不減,人數越來越多。

吉尼係數介於 0 與 1 之間,數字越小代表財富分配越平等,0.4 是國際警戒值,一旦超過代表貧富差距嚴重。從數據資料來看,加拿大稅賦調整前、後的基尼係數,分別是 0.316、0.438,代表加拿大現行稅制,會讓二次分配後分配不均惡化。

其次是家庭最低收入標準(Low Income Cut-off, LICO),根據中型城市一般家庭的平均花費,計算家庭所需飲食、居住、衣物等三項必要支出,數字加總後加 2 成,約等於全國平均收入中位數的 63%。地方政府會根據物價調整後,公布不同家庭人口的最低收入標準,各省收入不到 LICO 的比例在 9%~15% 之間。

40 年前的大膽實驗

早於 1960 年代,美國與加拿大就注意到這種情況。戰後經濟飛速成長,中產階級迅速壯大,但仍有 1 成多人口在貧窮中掙扎,在越來越富裕的社會,顯得格外刺眼,也成為每次選舉的熱門議題。

更加麻煩的是,政府提供了低收入補助、食物券、育兒津貼等救濟措施,讓一部分人認為,與其屈就低薪工作,拼命加班還不夠開銷,不如失業在家領救濟,讓脫貧的機會更加渺茫;扶貧助弱的良善政策,反而成了變相阻止人自立自強的福利陷阱(welfare trap)。

後來政壇、學界開始討論「保障基本收入」(guaranteed basic income)的可行性。意思是個人與家庭收入若低於生活基本需求,由政府來補足缺口,一方面保障人民生活所必需,一方面能簡化福利補助的行政運作,避免官僚系統疊床架屋、效率不彰。這種構想 16 世紀已經出現,最早是為了解決竊盜問題,後來則探討經濟問題對於自由人權的影響,但從未有國家付諸實踐。

「保障基本收入」的效果,很快引起輿論激辯。反對者質疑,若人人有錢領,不用擔心餓肚子,還有人要工作嗎?一旦勞動生產力萎縮,必然傷害整體經濟、國家競爭力;但支持者則主張,基本收入讓基層勞工不必屈就剝削工作環境,擺脫「薪貧族」(working poor)的命運。

究竟收入保障會不會降低工作意願?

為了知道正確答案,美、加兩國政府撥款支持大規模社會實驗,在 1968 年到 1982 年間,在美國紐澤西州、賓州、愛荷華州、北卡羅萊納州、西雅圖、丹佛、印地安那州、加拿大曼尼托巴(Manitoba)省,嘗試推行「保障基本收入」制度,這個公共政策的實驗規模前所未有。

美國地區的實驗設計,從不同類型的貧戶抽樣給予補助,藉以觀察被補助者在就業率、工作時數變化、就醫率等變化與其他影響。而加拿大的實驗,除了採用美國的抽樣補助方式,另外選擇一個農業鎮全面推行,來觀察收入保障對於社會群體的影響。

*福利陷阱的預防 

雖說是研究「收入保障如何影響勞動力」,參與計畫的研究人員與社工,並不確定應該觀察、比較哪些指標,只能透過開放式問卷的方式,詳細記錄可能有關的資訊。

為了鼓勵接受補助的人繼續工作,制度設計保留了相當的彈性。完全沒有收入的家庭(或個人),每個月能夠支領一筆固定金額,若有工作或其他補助收入,每增加 1 元收入,只會減少 0.3~0.7 元的補助,直到該戶(員)總收入,超過低收入戶標準。

加拿大為實驗命名為「Mincome」(一譯為「米糠計畫」),被選中全面推行保障收入制的地方,是位於加國東南部盛產芥花子的小鎮多芬(Dauphin),鎮民約有 1 萬人,大多在自家農場工作,普查後發現,有三分之一人口、1,000 多個家庭,收入低於保障標準。低收入資格外,另有財產限制:一般家庭低於 5000 加幣,農夫家庭則需低於 2 萬家幣,財產超過的低收入戶補助酌減。財產限制並不嚴苛,因為 1974 年在多芬鎮,5000 加幣已經可以買棟屋子。

實驗於 1974 年 2 月 22 日正式展開,當年參與實驗的居民,多數已搬走、或不在人世,只剩下 3、4 個人還住在多芬。高齡 88 歲的李查森太太(Frances Amy Richardson)就是其中之一,她受訪時仍感念那段時間獲得的幫助。

李查森跟丈夫有 6 個孩子,她生重病的母親也住在一起,男主人在電信公司服務,她則經營家庭美容院貼補家用,剪頭髮每次收加幣 1.5 元,孩子下課後也去打工,但生活依然捉襟見肘。Mincome 開始後,會有人定期登門拜訪,幫她計算家用還差多少:「我記下所有的花費,他們會根據家庭人數,付給我不夠的差額。」

Mincome 每年多給加幣 1,200 元(約等於現在的新台幣 15 萬元),讓李查森家的餐桌上總有食物,帳單都繳清了,孩子都好好上學,能夠預先掌握財務,也給一家人安定感。即使後來丈夫生病、收入減少,家計仍然能維持。直到保守派政府上台,不肯繼續注資,李查森過回窘困的日子,孩子也要承擔家計,下課打工、或提早進入職場。

李查森說:「有些人認為那(Mincome)像慈善救濟,實際上,給的都是生活所必需的。」

除了家庭總收入必須低於一定標準,Mincome 沒有任何資格限制、不會干涉接受補助的人工作與否、或如何花用,有個單親媽媽用那筆錢去學習工作技能,去圖書館打工,最後成為正職員工,工作到退休,擺脫被救濟的生活模式,也自豪能成為兩個女兒的榜樣。另也有家庭靠著 Mincome 撐了兩年,先生才終於找到能養活一家人的工作。

*收入保障會讓人降低工作意願嗎?

Mincome 計畫 1979 年因經費告罄而終止,當時甚至沒有經費、人力去分析實驗結果,蒐集到的資料,胡亂塞在 1,800 個紙箱裡,丟在政府檔案倉庫,30 年無人聞問,差點被管理員丟掉。

直到加拿大經濟學家傅婕(Evelyn Forget)想起大學時代教授介紹過 Mincome 計畫,好奇多芬的全鎮實驗結果,2009 年追出塵封資料,從一張張手寫紀錄開始整理,研究可行的分析角度,2011 年正式發表結果,好好地回答了 40 多年前的問題:「收入保障會讓人降低工作意願嗎?」

從實驗結果來看,接受 Mincome 補助的家庭,整體工時略為減少,但幾乎沒有損失勞動力。怎麼說呢?貧困家庭通常需要不只一份薪水,家庭經濟支柱(primary earner)來自男主人、或單親媽媽,次要收入(secondary earner)來自女主人,未成年的孩子(tertiary earner)也會打工貼補家用。

領到保障收入的家庭,根據統計,家庭支柱的工作時間,僅僅減少 1%,可能減少加班、或是花時間轉換更理想的工作;已婚婦女減少工時 3%,她們可能選擇在家照顧幼兒,延後返回職場、或減少工作量;青少年打工時間也縮短,但高中畢業的比例則明顯增加。美國地區的實驗結果也類似。

*消滅貧窮⋯⋯省更多 

40 年後來看,減少加班、休育嬰假、學生(不打工)專心讀書,都是合理的選擇、正常的需要。傅婕另比對實驗期間的健保就醫資料,結果顯示,疲勞出意外、車禍、工傷、家暴導致的急診與就醫紀錄減少 8.5%,每 1,000 人住院次數減少 19.2 次,內科與精神科就診次數也減少。

多芬鎮民只有三分之一接受補助,卻能讓全鎮就醫次數大幅下滑,對照 2015 年加國健保年度花費 2,191 億元(約新台幣 5.4 兆元),若能全國推行保障制度,應該可以省下非常驚人的醫療支出。健保局也曾呼籲政府,儘早面對貧困對於國民健康的威脅,官員還引用其他研究主張,對於兒童健康與教育,每投資 1 塊錢,未來能省下醫療、犯罪處置成本 3~9 元。

傅婕的研究結果發表後,逐漸引發西方國家的注意,近幾年隨著全球貧富差距惡化加速,越來越多經濟學家、公共政策制定者投入相關研究、論證。而加拿大本土,則因為 1979 年終止 Mincome 計畫的保守黨政府下台,當年撥款支持實驗的自由黨(Liberal Party of Canada)上台,讓「保障基本收入」制度再度獲得重視。

2015 年 10 月當選新任總理的杜魯道(Justin Trudeau)很快表態支持,組織跨部門合作協助地方推行新政策,下半年首先資助安大略省(Ontario)多個城市試行保障收入制度,魁北克(Quebec)、曼尼托巴也摩拳擦掌,可說是各省紛紛響應。地方政府(各按所需)推行的保障基本收入制度,未來將整合最低薪資政策、兒童福利等需求,改革加拿大目前的福利制度。

40 多年前,批准「保障基本收入」實驗、主動分攤 75% 經費的總理,就是現任總理之父老杜魯道(Pierre Trudeau),當時加拿大剛推行老年津貼(1966)、全民健保(1972),政府相當重視社會福利的發展,原先打算在 Mincome 實驗結果的基礎上,徹底改革財稅與福利制度。

不過,1970 年代兩次石油危機後,加國經濟受創讓老杜魯道黯然下台,後來有機會再度執政,「保障基本收入」的時機已過,也逐漸被世人遺忘。所幸的是,老杜魯道有子繼承志業,社會共識更加成熟,終能延續多年前加拿大人所發掘公共政策,朝消除貧窮的目標繼續前進。

註1:加拿大的石油業產值佔 GDP 的 4% ,但近年經濟因油價下滑、金融危機後製造業復甦疲軟,2014 年後經濟成長萎靡,若油價不能回復每桶 80 美元的產油成本,2016 年前景亦困難重重。衡量貧富差距的吉尼係數有不同的定義,其中「可支配所得」(Gini-Disposable income)吉尼係數,代表各類收入與補助;「二次分配」(Gini-Market Income)吉尼係數,則代表國家財稅政策調節後的收入差距。

註2:加拿大還沒有訂出「貧窮線」標準,該如何界定貧窮,各界看法仍有分歧。加拿大統計局也有三種計算方式,數額差距很大。較常參考的指標有兩個。一是低收入指標(LIM-AT):約為收入中位數的一半,收入不到 LIM-AT 標準的人口比例約 15%。

註3:為了研究「保障基本收入」制度的可行性,美國的研究測試了不同保障收入金額、收入增加後的退回補助比例。最低補助金額只有低收入標準的一半,最高多達最低收入標準的 1.48 倍;而退回補助比例,每增加 1 元收入,最低退回 0.3 元,最高對回 0.7 元。

註4:對於加拿大 1970 年間基本薪資實驗有興趣的讀者,可參考專題報導《Canadian City Once Eliminated Poverty And Nearly Everyone Forgot About It》、當年實驗的研究論文《沒有貧窮的那個鎮—以健保資料重先檢視加拿大保障年薪制度的田野實驗 》、加拿大社會學家 James Mulvale 的 TED 演說《理想時機已然來到:基本收入制》。

註5:1970 年代以前,加拿大的貧窮補助,原本是地方政府的責任,由各省自行籌措資金,補助金額不一、隨時可能變動或取消,有些附加條款也會降低窮人的工作意願,Mincome 是首次由聯邦政府撥款──比例更高達 75%。加拿大近年的低收入補助,政府注資比例提高,但仍由地方各行其是,跟台灣一樣,有些低收入補助規定不合理、金額過低。

 

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