終結貧窮！加拿大續推「保障基本收入」制

文／楊芬瑩

收入保障是否會降低工作動機？加拿大政府在 40 年前展開的大規模「基本收入保障」（Guaranteed Basic Income）實驗，得到的結論是：經濟條件改善，不會削弱工作意願，反而降低了車禍、意外、醫療支出等，同時減少酗酒、家暴、中輟生等社會問題。

壓倒性的正面結果，吸引其他已開發國家如芬蘭、荷蘭，以及開發中國家如印度、肯亞、納米比亞等國，陸續制定類似社會政策，更促使加拿大即將展開第二階段擴大實驗，目標徹底改革國家福利制度。

總理賈斯汀．杜魯道（Justin Trudeau）宣布，（2016）下半年先由安大略省開始，定點試行不同的基本收入保障政策，試行結果將作為福利制度全面改革的依據。未來民眾不論有沒有工作、房產或存款，只要年收入總和低於足以維持基本生活需求的門檻，政府都會補上缺口，沒有人需要擔心溫飽問題，因為當局相信，基本收入保障能解決日益惡化的貧富差距、貧窮問題。

＊加拿大的貧窮檔案：社會成本驚人

加拿大人口有 3,585 萬，2014 年國內生產毛額在購買力平價後（PPP）是 1.6 兆美元、全球排名第 15，過去 30 年經濟成長超過 5 倍。但美中不足的是，貧富差距也迅速惡化。過去 30 年加國人民整體收入的增加，有三分之二流向前 10% 的最富族群，這當中有超過一半被最富 1% 的族群拿走。如今二次分配後的吉尼係數（Gini cofficient）為 0.4379，已經超過國際警戒線，表示財富收入高度集中富裕階級，貧富兩極化容易引發社會對立與動盪。

「貧窮」在加拿大並沒有統一定義，低收入人口比例約有 9％～15％，若以收入無法支應生活最基本需求的標準來看，加國窮人數目多達 490 萬，每 7 個加拿大人就有一個收入無法支應生活必需，他們不一定三餐都有得吃，買不起營養食物，可能付不出健保自付額、水電費帳單、房租、或是通勤交通費⋯⋯。

貧窮族群中，又以原住民、新移民、難民、身體殘障或罹患精神疾病者、單親家庭、單身老人佔多數，當中 59％ 是女性，女性單親家境貧窮的比例（21％）是男性單親家庭的 3 倍，因而 18 歲以下貧困兒童人數多達 54 萬 6 千人。另外，原住民、單身老人、身心障礙人士、新移民的貧窮比例，亦明顯高於全國平均值。

貧困問題不光是窮人痛苦，也是整個國家的負擔，2011 年加國財政預算顯示，不計地方政府負擔，聯邦稅收直接撥付（補助）低收入戶與兒童的金額，約達加幣 239 億（約新台幣 6,000 億元）。除了收入貼補，由於貧困族群罹患中風、心血管疾病、糖尿病、精神疾病的比例，比一般人高出許多，他們更容易因經濟壓力延誤就醫，估計健保因此每年需多支付加幣 76 億（約新台幣 1,895 億元）的醫療費用。

更為殘酷的是，種種貧窮問題無法隨著國家經濟成長而有所改善，而提高基本工資、加強職業訓練、給付失業津貼等多數國家採行的救濟政策，也無法除滅貧窮問題，貧窮人口比例不減，人數越來越多。

吉尼係數介於 0 與 1 之間，數字越小代表財富分配越平等，0.4 是國際警戒值，一旦超過代表貧富差距嚴重。從數據資料來看，加拿大稅賦調整前、後的基尼係數，分別是 0.316、0.438，代表加拿大現行稅制，會讓二次分配後分配不均惡化。

其次是家庭最低收入標準（Low Income Cut-off, LICO），根據中型城市一般家庭的平均花費，計算家庭所需飲食、居住、衣物等三項必要支出，數字加總後加 2 成，約等於全國平均收入中位數的 63%。地方政府會根據物價調整後，公布不同家庭人口的最低收入標準，各省收入不到 LICO 的比例在 9％～15％ 之間。

＊40 年前的大膽實驗

早於 1960 年代，美國與加拿大就注意到這種情況。戰後經濟飛速成長，中產階級迅速壯大，但仍有 1 成多人口在貧窮中掙扎，在越來越富裕的社會，顯得格外刺眼，也成為每次選舉的熱門議題。

更加麻煩的是，政府提供了低收入補助、食物券、育兒津貼等救濟措施，讓一部分人認為，與其屈就低薪工作，拼命加班還不夠開銷，不如失業在家領救濟，讓脫貧的機會更加渺茫；扶貧助弱的良善政策，反而成了變相阻止人自立自強的福利陷阱（welfare trap）。

後來政壇、學界開始討論「保障基本收入」（guaranteed basic income）的可行性。意思是個人與家庭收入若低於生活基本需求，由政府來補足缺口，一方面保障人民生活所必需，一方面能簡化福利補助的行政運作，避免官僚系統疊床架屋、效率不彰。這種構想 16 世紀已經出現，最早是為了解決竊盜問題，後來則探討經濟問題對於自由人權的影響，但從未有國家付諸實踐。

「保障基本收入」的效果，很快引起輿論激辯。反對者質疑，若人人有錢領，不用擔心餓肚子，還有人要工作嗎？一旦勞動生產力萎縮，必然傷害整體經濟、國家競爭力；但支持者則主張，基本收入讓基層勞工不必屈就剝削工作環境，擺脫「薪貧族」（working poor）的命運。

究竟收入保障會不會降低工作意願？

為了知道正確答案，美、加兩國政府撥款支持大規模社會實驗，在 1968 年到 1982 年間，在美國紐澤西州、賓州、愛荷華州、北卡羅萊納州、西雅圖、丹佛、印地安那州、加拿大曼尼托巴（Manitoba）省，嘗試推行「保障基本收入」制度，這個公共政策的實驗規模前所未有。

美國地區的實驗設計，從不同類型的貧戶抽樣給予補助，藉以觀察被補助者在就業率、工作時數變化、就醫率等變化與其他影響。而加拿大的實驗，除了採用美國的抽樣補助方式，另外選擇一個農業鎮全面推行，來觀察收入保障對於社會群體的影響。

＊福利陷阱的預防

雖說是研究「收入保障如何影響勞動力」，參與計畫的研究人員與社工，並不確定應該觀察、比較哪些指標，只能透過開放式問卷的方式，詳細記錄可能有關的資訊。

為了鼓勵接受補助的人繼續工作，制度設計保留了相當的彈性。完全沒有收入的家庭（或個人），每個月能夠支領一筆固定金額，若有工作或其他補助收入，每增加 1 元收入，只會減少 0.3～0.7 元的補助，直到該戶（員）總收入，超過低收入戶標準。

加拿大為實驗命名為「Mincome」（一譯為「米糠計畫」），被選中全面推行保障收入制的地方，是位於加國東南部盛產芥花子的小鎮多芬（Dauphin），鎮民約有 1 萬人，大多在自家農場工作，普查後發現，有三分之一人口、1,000 多個家庭，收入低於保障標準。低收入資格外，另有財產限制：一般家庭低於 5000 加幣，農夫家庭則需低於 2 萬家幣，財產超過的低收入戶補助酌減。財產限制並不嚴苛，因為 1974 年在多芬鎮，5000 加幣已經可以買棟屋子。

實驗於 1974 年 2 月 22 日正式展開，當年參與實驗的居民，多數已搬走、或不在人世，只剩下 3、4 個人還住在多芬。高齡 88 歲的李查森太太（Frances Amy Richardson）就是其中之一，她受訪時仍感念那段時間獲得的幫助。

李查森跟丈夫有 6 個孩子，她生重病的母親也住在一起，男主人在電信公司服務，她則經營家庭美容院貼補家用，剪頭髮每次收加幣 1.5 元，孩子下課後也去打工，但生活依然捉襟見肘。Mincome 開始後，會有人定期登門拜訪，幫她計算家用還差多少：「我記下所有的花費，他們會根據家庭人數，付給我不夠的差額。」

Mincome 每年多給加幣 1,200 元（約等於現在的新台幣 15 萬元），讓李查森家的餐桌上總有食物，帳單都繳清了，孩子都好好上學，能夠預先掌握財務，也給一家人安定感。即使後來丈夫生病、收入減少，家計仍然能維持。直到保守派政府上台，不肯繼續注資，李查森過回窘困的日子，孩子也要承擔家計，下課打工、或提早進入職場。

李查森說：「有些人認為那（Mincome）像慈善救濟，實際上，給的都是生活所必需的。」

除了家庭總收入必須低於一定標準，Mincome 沒有任何資格限制、不會干涉接受補助的人工作與否、或如何花用，有個單親媽媽用那筆錢去學習工作技能，去圖書館打工，最後成為正職員工，工作到退休，擺脫被救濟的生活模式，也自豪能成為兩個女兒的榜樣。另也有家庭靠著 Mincome 撐了兩年，先生才終於找到能養活一家人的工作。

＊收入保障會讓人降低工作意願嗎？

Mincome 計畫 1979 年因經費告罄而終止，當時甚至沒有經費、人力去分析實驗結果，蒐集到的資料，胡亂塞在 1,800 個紙箱裡，丟在政府檔案倉庫，30 年無人聞問，差點被管理員丟掉。

直到加拿大經濟學家傅婕（Evelyn Forget）想起大學時代教授介紹過 Mincome 計畫，好奇多芬的全鎮實驗結果，2009 年追出塵封資料，從一張張手寫紀錄開始整理，研究可行的分析角度，2011 年正式發表結果，好好地回答了 40 多年前的問題：「收入保障會讓人降低工作意願嗎？」

從實驗結果來看，接受 Mincome 補助的家庭，整體工時略為減少，但幾乎沒有損失勞動力。怎麼說呢？貧困家庭通常需要不只一份薪水，家庭經濟支柱（primary earner）來自男主人、或單親媽媽，次要收入（secondary earner）來自女主人，未成年的孩子（tertiary earner）也會打工貼補家用。

領到保障收入的家庭，根據統計，家庭支柱的工作時間，僅僅減少 1％，可能減少加班、或是花時間轉換更理想的工作；已婚婦女減少工時 3％，她們可能選擇在家照顧幼兒，延後返回職場、或減少工作量；青少年打工時間也縮短，但高中畢業的比例則明顯增加。美國地區的實驗結果也類似。

＊消滅貧窮⋯⋯省更多

40 年後來看，減少加班、休育嬰假、學生（不打工）專心讀書，都是合理的選擇、正常的需要。傅婕另比對實驗期間的健保就醫資料，結果顯示，疲勞出意外、車禍、工傷、家暴導致的急診與就醫紀錄減少 8.5％，每 1,000 人住院次數減少 19.2 次，內科與精神科就診次數也減少。

多芬鎮民只有三分之一接受補助，卻能讓全鎮就醫次數大幅下滑，對照 2015 年加國健保年度花費 2,191 億元（約新台幣 5.4 兆元），若能全國推行保障制度，應該可以省下非常驚人的醫療支出。健保局也曾呼籲政府，儘早面對貧困對於國民健康的威脅，官員還引用其他研究主張，對於兒童健康與教育，每投資 1 塊錢，未來能省下醫療、犯罪處置成本 3～9 元。

傅婕的研究結果發表後，逐漸引發西方國家的注意，近幾年隨著全球貧富差距惡化加速，越來越多經濟學家、公共政策制定者投入相關研究、論證。而加拿大本土，則因為 1979 年終止 Mincome 計畫的保守黨政府下台，當年撥款支持實驗的自由黨（Liberal Party of Canada）上台，讓「保障基本收入」制度再度獲得重視。

2015 年 10 月當選新任總理的杜魯道（Justin Trudeau）很快表態支持，組織跨部門合作協助地方推行新政策，下半年首先資助安大略省（Ontario）多個城市試行保障收入制度，魁北克（Quebec）、曼尼托巴也摩拳擦掌，可說是各省紛紛響應。地方政府（各按所需）推行的保障基本收入制度，未來將整合最低薪資政策、兒童福利等需求，改革加拿大目前的福利制度。

40 多年前，批准「保障基本收入」實驗、主動分攤 75％ 經費的總理，就是現任總理之父老杜魯道（Pierre Trudeau），當時加拿大剛推行老年津貼（1966）、全民健保（1972），政府相當重視社會福利的發展，原先打算在 Mincome 實驗結果的基礎上，徹底改革財稅與福利制度。

不過，1970 年代兩次石油危機後，加國經濟受創讓老杜魯道黯然下台，後來有機會再度執政，「保障基本收入」的時機已過，也逐漸被世人遺忘。所幸的是，老杜魯道有子繼承志業，社會共識更加成熟，終能延續多年前加拿大人所發掘公共政策，朝消除貧窮的目標繼續前進。

註1：加拿大的石油業產值佔 GDP 的 4％ ，但近年經濟因油價下滑、金融危機後製造業復甦疲軟，2014 年後經濟成長萎靡，若油價不能回復每桶 80 美元的產油成本，2016 年前景亦困難重重。衡量貧富差距的吉尼係數有不同的定義，其中「可支配所得」（Gini-Disposable income）吉尼係數，代表各類收入與補助；「二次分配」（Gini-Market Income）吉尼係數，則代表國家財稅政策調節後的收入差距。

註2：加拿大還沒有訂出「貧窮線」標準，該如何界定貧窮，各界看法仍有分歧。加拿大統計局也有三種計算方式，數額差距很大。較常參考的指標有兩個。一是低收入指標（LIM-AT）：約為收入中位數的一半，收入不到 LIM-AT 標準的人口比例約 15％。

註3：為了研究「保障基本收入」制度的可行性，美國的研究測試了不同保障收入金額、收入增加後的退回補助比例。最低補助金額只有低收入標準的一半，最高多達最低收入標準的 1.48 倍；而退回補助比例，每增加 1 元收入，最低退回 0.3 元，最高對回 0.7 元。

註4：對於加拿大 1970 年間基本薪資實驗有興趣的讀者，可參考專題報導《Canadian City Once Eliminated Poverty And Nearly Everyone Forgot About It》、當年實驗的研究論文《沒有貧窮的那個鎮—以健保資料重先檢視加拿大保障年薪制度的田野實驗 》、加拿大社會學家 James Mulvale 的 TED 演說《理想時機已然來到：基本收入制》。

註5：1970 年代以前，加拿大的貧窮補助，原本是地方政府的責任，由各省自行籌措資金，補助金額不一、隨時可能變動或取消，有些附加條款也會降低窮人的工作意願，Mincome 是首次由聯邦政府撥款──比例更高達 75％。加拿大近年的低收入補助，政府注資比例提高，但仍由地方各行其是，跟台灣一樣，有些低收入補助規定不合理、金額過低。

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