維持近2世紀的中立外交可能動搖 瑞士首度爭取當聯合國安理會成員

簡恒宇
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歐洲國家瑞士自1815年開始,就沒參與過任何國際戰事,直到2002年才成為聯合國會員國,保持中立一直是瑞士外交政策核心,但瑞士2020年10月史無前例向聯合國成員展開拉票行動,爭取安全理事會非常任理事國席次,不過安理會有權決定執行維和任務,瑞士的中立原則可能會動搖。

住在美國紐約市的自由撰稿人費利恩(Stéphanie Fillion)在《外交政策》(FP)撰文指出,聯合國大會將於2022年6月選出新的安理會非常任理事國,屆時西歐集團會有2個席次,任期為2023至2024年,瑞士就是為此做準備,政府甚至砸下約2800萬美元當競選經費。

加入安理會動搖中立地位

費利恩指出,另個爭取席次的是地中海島國馬爾他,目前沒有其他國家與這2國競爭,而瑞士聯合國協會副會長穆勒(Angela Müller)表示:「這時間點是很有趣的情況,我們(瑞士)和馬爾他一樣紀錄清白,反對聲音反而是來自瑞士國內。」由於安理會有權決定是否進行軍事行動,對瑞士獨特的中立政策會有影響。

聯合國安理會(AP)
聯合國安理會(AP)

聯合國安理會(資料照,AP)

瑞士退休外交人員(Paul Widmer)維德梅赫(Paul Widmer)是反方代表,他外交生涯首次外派是到駐紐約總領事館,之後調至常駐聯合國代表團,且當過駐克羅埃西亞、約旦、教廷大使。「我們的中立是國際標誌」,他強調,「因延續中立原則,瑞士的外交政策才獲得高度信賴」。

瑞士經常是未有正式邦交關係國家的代理人,像是美國與伊朗、俄羅斯及喬治亞處於敵對狀態,瑞士就是雙方的中間代理人,且在二戰期間,瑞士約在35國有200個代理團,維德梅赫直言,中立原則「就是有許多國家授權瑞士代理的原因,可以是委託保護國、中間代理人或調停者」。

各國對中立的定義不同

費利恩寫道,中立原則根植在瑞士基因和司法系統內,國際上被1815年維也納會議(Congress of Vienna)及1907年通過的《中立法》(Law of Neutrality)銘記,瑞士國內則有憲法紀錄,不過瑞士2002年成為聯合國會員國後,才逐漸發展出更具體的中立外交政策。

「我們設法不捲入2次世界大戰」,瑞士駐聯合國大使貝里斯維(Pascale Baeriswyl)2020年12月表示,瑞士已近2個世紀未參與軍事衝突,因此中立成了對瑞士的迷思,「在瑞士這樣多元的國家,民眾支持中立有助於國家凝聚力,但各自對中立的解讀不同,所以在面對國際組織,必須從法規中尋找指示,而非靠想像」。

瑞士成為聯合國成員後,逐漸參與各項事務,費利恩稱,就算中立仍是瑞士外交政策核心,但在聯合國表決時,都會有立場,尤其是面對違反人權的議題,而貝里斯維相信,在聯合國內維持近20年的中立,取得安理會席次是下一步,「如果我們想成為聯合國成員,就要參與所有組織,這點一直很明確」。

曾是美伊代理人怎選邊?

費利恩提到,7人組成的瑞士最高行政機構「聯邦委員會」(Federal Council)諮詢國會外交委員會,2011年決定爭取安理會席次,且這被視為加入聯合國的正常行為,但也開啟瑞士能否繼續維持中立原則的辯論,聯邦委員會2015年發布報告稱,可以擔任安理會非常任理事國並維持中立。

聯合國人權理事會(資料照,AP)
聯合國人權理事會(資料照,AP)

聯合國人權理事會(資料照,AP)

報告指出,奧地利、瑞典、哥斯大黎加等國都是參考案例,主要是在採取軍事行動的表決中棄權,但費利恩引述其他中立國的外交人員說法表示,這些中立國對中立有自己的定義,像是對哥斯大黎加而言,中立是指「非軍事化」(nonmilitarization),瑞士則是「武裝中立」(armed neutrality)。

另外,目前瑞士國會均以動議模式,保留爭取安理會席次的決定,這也形同是既成事實(fait accompli),只是加入後才是挑戰的開始,維德梅赫問道:「若美國要求安理會延長對伊朗的制裁,瑞士的角色為何?贊成(會惹怒伊朗)?反對(讓美國不滿)?或是棄權(但會弱化安理會決議)?」

瑞士外長:加入利大於弊

維德梅赫稱,美國單方面想要延長對伊朗的制裁,但被安理會其他國家無視,此舉使美國和歐洲盟友的緊張關係加劇,如果瑞士是安理會成員,就算想維持中立,也難逃做出艱困政治決定的情況,即讓美國不滿,或失去做為美國與伊朗的中間代理人角色。

伊朗將領蘇萊曼尼遭美國擊斃,美伊戰爭一觸即發,圖為伊朗5日降半旗哀悼(資料照,AP)
伊朗將領蘇萊曼尼遭美國擊斃,美伊戰爭一觸即發,圖為伊朗5日降半旗哀悼(資料照,AP)

伊朗將領蘇萊曼尼遭美國擊斃,美伊戰爭一觸即發,圖為伊朗5日降半旗哀悼(資料照,AP)

「在立法前沒有具體的中立,我們沒承諾也不會有中立」,貝里斯維表示,「中立是指我們不會在衝突中選邊站,人道法和國際法規除外,《聯合全面行動計劃》(JCPOA,通稱伊朗核協議)亦同」,並稱面對安理會和JCPOA時,「有股很大的團結力量,我認為瑞士不會是例外」。

費利恩表示,瑞士爭取擔任安理會非常任理事國並無阻礙,仍持續「起司和巧克力外交」,爭取其他會員國支持,「或許該用更多炸起司(raclette)及巧克力來說服(瑞士)國內各邦」,而面對國內的反對聲音,瑞士外長凱西斯(Ignazio Cassis)2020年6月已表明:「成為安理會成員是利大於弊。」

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