緬甸政變:解決危機的國際外交努力和可能前景

黑德(Jonathan Head) - BBC東南亞事務記者
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Protesters making the three finger salute
緬甸示威的象徵性手勢

緬甸軍政府任命的外交部長溫納貌倫(Wunna Maung Lwin)2月17日在曼谷與泰國和印尼外長會晤。這次會晤沒有事先公布,但標誌一項艱巨的東南亞外交任務開始了。

與緬甸軍政府高級官員的首次正式接觸非常微妙,泰國總理巴育(Prayuth Chan-ocha)被問及時甚至不願確認此事。

事實上,對於每一個關心緬甸局勢的國家來說,這場危機都是一個異常棘手的挑戰。

世界軍事和經濟超級大國的反應不可避免引起了最多的關注,這包括美國拜登政府實施的制裁,以及歐盟正凖備實施的制裁。

不出所料,中國發表了一份平淡的聲明,只是敦促各方和平解決分歧。但中國支持聯合國安理會一份語氣緩和的聲明,該聲明雖然沒有譴責政變,但呼籲釋放昂山素季並恢復民主常態,這表明中國對政變感到不快。

在應對緬甸危機方面,美國和中國的選擇都很有限。美國在該地區的影響力已大大減弱,遠低於上世紀90年代美國實施大範圍經濟制裁的時候。

然而,即使是那些可以損害緬甸經濟的制裁,對當時執政軍政府的決定也幾乎沒有影響。目前實施的更有限、更有針對性的制裁,旨在打擊那些直接參與政變的人和軍方企業,無助於改變軍政府的想法。

對於拜登政府來說,危機到來得很早,就在他們開始制定亞太地區的新戰略時。這種新戰略應當強調民主價值觀,並且和擁有10個成員國的東盟 (Asean)這樣的伙伴合作。

但是,就像中國一樣,東盟不會同意基於制裁和譴責軍政府的方法。

北京小心翼翼

作為一個願意與新政權接觸、並繼續向其提供武器和投資的超級大國,中國看上去像是政變的贏家。

然而比起緬甸軍政府,中國與緬甸全國民主聯盟領導的政府打交道更舒服已經不是秘密。在緬甸全國民主聯盟執政後,中緬關係已經回暖。而歷史上緬甸軍政府對其較大鄰國的影響力有較深的不信任感,尤其是對於邊境上的一些武裝叛亂組織。

不過,緬甸人普遍認為中國在支持軍政府,這在數百萬民眾中間滋生了不斷增強的反華情緒,以至於中國官員被迫打破慣常的沉默,否認有關中國幫助緬甸軍方建立互聯網防火牆或派兵鎮壓抗議的謠言。

Police carry a protester
緬甸警方逐步加大了應對示威者的武力。

對政變激烈的反對也引發了對緬甸長期不穩定的擔憂,這威脅到中國的重大經濟和戰略利益。基於所有這些原因,北京將會希望謹慎行事。

聯合國在緬甸有不愉快的行動記錄:1988年緬甸民主運動後20年,聯合國幾名特使試圖推動民主開放的任務都失敗了;歷任人權調查員的努力基本上沒有結果;聯合國機構對緬甸對羅興亞人的鎮壓保持沉默曾引發爭議。

聯合國目前的緬甸特使、瑞士外交官伯格納(Christine Schraner Burgener)的任務不值得羨慕,她要找到達成妥協的因素,讓緬甸擺脫目前軍政府和民眾之間的危險對抗。她正在尋求與新政府代表緊急會面。

印尼採取行動

印尼本周試圖在東盟發起一項有關緬甸問題的倡議,這一嘗試顯示,政變破壞了過去各方相互妥協的基礎。

緬甸是東盟的成員之一,東盟一貫遵循共識決策和互不干涉內政的原則。東盟在應對緬甸危機時面臨特殊的挑戰。

但東盟必須應對,因為緬甸進一步的對抗和流血將對該聯盟的穩定和聲譽產生嚴重影響,特別是對泰國這樣與緬甸有很長邊界的國家來說。泰國當局已經在為大規模越境避難做凖備。

東盟各國對待緬甸問題的態度並不一致。

Indonesian Foreign Minister Retno Marsudi (L) and Thai Foreign Minister Don Pramudwinai (C) meet Myanmar's Foreign Minister Wunna Maung Lwin appointed by the military (R) in Bangkok, Thailand on February 24, 2021.
2月24日,印尼外長馬爾蘇迪(左)和泰國外長(中)與緬甸外長會面。

泰國、越南、柬埔寨,最初甚至有菲律賓,這一曾在人權和民主方面最自由的成員國,都拒絶批評緬甸政變,形容這是內部事務。

作為緬甸最大的外國投資者,新加坡則表現得較為強硬,在聲明中表示「嚴重關切」,並形容對抗議者使用致命武力是「不可原諒的」。

印尼是東盟最大的國家,曾在解決上世紀80年代柬埔寨衝突等問題上發揮主導作用。現在,印尼已經開始採取行動,尋找解決緬甸危機的途徑。

印尼外長馬爾蘇迪(Retno Marsudi)擔任這一職務已有六年多,是該地區經驗最豐富的人之一,4年前她曾積極尋求解決羅興亞危機的辦法。

Protesters shout slogans through a megaphone at the junction
緬甸抗議者反對印尼外長訪問。

印尼離緬甸較遠,既沒有邊界相鄰,也沒有在緬甸事件中擁有重大經濟或戰略利益。

印尼是另一個龐大、多民族、曾被殖民的國家,軍隊在國家建設中發揮了核心作用,印尼有時被緬甸的將軍們視為某種楷模。

然而當印尼外長馬爾蘇迪尋求在緬甸舉行一次東盟特別會議時,與其他成員國討論的計劃細節被洩露了,其中一個細節引起爭議:讓軍政府遵守承諾在一年內舉行新大選,並釋放昂山素季和其他全國民主聯盟政客,並允許他們參加競選。

作為折衷方案,這個想法有一定道理。但這激怒了緬甸反軍方抗議者。他們認為,必須尊重去年11月民盟以壓倒性優勢贏得的選舉,支持舉行新選舉相當於承認軍方推翻上次選舉結果,只會鼓勵他們發動更多政變。

馬爾蘇迪計劃的內比都之行很快就被擱置。

複雜的外交遊戲

儘管東盟有種種缺點,它仍然是一個歡迎緬甸高級官員的論壇,也是一個保持溝通渠道暢通的場所。它可能是全球其他地方向緬甸將軍們傳遞信息,並聽取他們解決危機想法的最佳渠道。

在這個階段,西方國家實施的制裁不會對將軍們有太大的影響,但解除制裁可以作為獎勵,誘使緬甸武裝部隊放棄對抗和鎮壓。

亞洲鄰國的努力也不會讓緬甸仇外將軍們有多大改變,但如果與西方施加的壓力協調得好,可能會產生積極的結果。

仍然控制泰國政府的軍人們有機會展示政治家才幹,利用他們與敏昂萊親密個人關係來探索可能的機會。

中國的影響力也至關重要。

中國會袖手旁觀,等著看緬甸軍方是否會鎮壓抗議運動、隨後恢復正常運作,還是會加入到尋找協商方式解決問題的行列中來?

在這場極其複雜的外交遊戲中,中國尚未顯露自己的意圖。