美中台二軌對話 盼兩岸建立有效發信號機制

一份新發布的報告說，在當前台海兩岸關係處於螺旋下降、台北—北京和北京—華盛頓缺乏對話的情況下，對信心建立機制的需求更為迫切，兩岸之間需要「有效的發信號機制」以促進台海穩定。

長期致力於美、中、台三方官、民之間一軌半（官員與學者）及二軌（前官員與學者）對話的美國外交政策全國委員會（NCAFP），上星期發布一份題為「避免台灣危機：改善信號及減低不信任」的報告，這是根據兩個月來美中台三方代表在該智庫舉行的兩次視訊對話討論後做出的結論，參加者包括前官員及著名學者，兩次會議的時間分別是10月和12月，也就是美國總統大選前和大選後。

在第二次會議中，雖然與會者依然認為兩岸關係將持續嚴峻，而且美中之間的摩擦也將持續升高，不過對話也轉向如何尋找一個相互保證及務實措施以便能讓兩岸關係穩定下來的機制，儘管這會是一個非常困難的工作。

兩岸關係螺旋下降

報告說，台灣和中國中方的與會代表都認為台海兩岸關係仍然處於螺旋下降的方向，儘管其旋轉速度在美國選舉和拜登就職期間似乎有所減緩，但要創造必要條件使這個旋轉停止還需要更多努力。

與會人士認為，華盛頓和北京、北京和台北的溝通完全中斷，導致2020年下半年有顯著的錯誤溝通、不信任和誤判，雖然在安全矛盾上沒有演變成危機，但並不代表問題的嚴肅性或快速發展為災難性結果的可能性有所減少。

其次，北京與台北的政策立場使兩岸恢復官方對話變得不可能，北京堅持蔡英文政府接受「九二共識」或另一種「一中」模式作為恢復對話的條件，但台北堅持對話不能有條件，在雙方缺乏信任下任一方都不願先採取行動來克服這個重要的路障。

須有發信號機制

報告認為，當前最急迫的工作，就是在軍事活動以外以及雙方缺乏官方對話的情況下，尋找出一個兩岸間「權威性信號傳送機制」。雖然領導層的講話和公報有時候可以達到這個目的，但它們經常是不定期的，而且缺乏足夠的細節來抵擋時事的逆風。

在二軌的前官員及學者層次，台海兩岸的與會者對彼此在發信號機制的問題上持續對話有正面看法，即便他們對疫情期間兩岸民間交流的速度和規模感到悲觀。

不過與會人士對即將上任的拜登政府將會通過對美國政策更一致性和清楚的溝通，來促成台海環境的穩定感到樂觀，雖然他們也認識到要恢復到原來的現狀已經不大可能。

此外，與會人士也認為，新的台海現狀必須在台海政治僵局及美中戰略競爭下，維持積極合作的管道，而新冠肺炎疫情的復原及保障民間交流應該被列為重要優先事項。

美國外交政策全國委員會的亞太安全論壇副主任丹尼爾斯（Rorry Daniels）是負責召集該智庫一軌半和二軌對話的專家，她在撰寫這份報告時描述了美中台三方與會人士在兩次會議中討論情況。

為何互不信任

在10月第一次會議舉行時，台海軍事活動增加、台灣立法院剛剛通過一個跨黨派決議案尋求與美國建立官方關係；美國總統選舉正在如火如荼進行中，華盛頓也有關於美國是否應該改變戰略模糊政策的討論；台海安全政治情勢正在迅速惡化，與會人士的主要擔憂是如何避免可能升級為公開衝突的意外。

在那次會議中，與會人士也列舉了多項引起兩岸及美中之間互不信任的原因。

台灣代表認為，蔡英文總統已經遵守她第一任就職演說關於維持台海現狀的承諾，創造了一個與北京對話的必要條件，但是她的努力並沒有得到回應；與此同時，香港情勢、國民黨新領導層以及與新冠疫情有關的問題，包括台灣被排除在世界衛生大會之外等，都讓台北與北京合作的前景更加困難。一名台灣人士指出，北京處理兩岸議題的強硬手法使台灣人民更加團結。

一名中方代表則認為，蔡英文為贏得連任而將香港及新冠疫情政治化，更利用美中關係惡化為台灣爭取國際空間推動台獨，因此是蔡英文拒絕接受「九二共識」及一中原則改變了現狀，除非能恢復一中原則，否則兩岸不可能對話。

中方與會者的看法是，從北京的角度來說，川普升級與台灣的關係是打破美方對與台灣維持非官方關係的承諾，因此中國也必須審視是否應該遵守自己做出的承諾（例如和平統一），中方與會人士尤其擔心，川普政府可能為贏得連任而在東亞地區激起衝突，美中政府間溝通停止、川普政府攻擊中國共產黨合法性、美國駐北京大使宣布離職、美軍在南中國海活動增加，「無論這些行動是否有意發出信號，一些中國人士認為它們都是軍事衝突的預兆。」

不過美方與會代表「強烈反駁美中軍事衝突有利於川普贏得連任或會是一個政治上有利的『十月驚奇』的邏輯。」

美方：未跨越一中

美方人士表示，在華盛頓，對台灣的強烈支持不分黨派，而且川普採取的行動「並沒有跨越升級關係的門檻」，因為沒有任何一個行動打破以往的前例。至於戰略模糊的問題，雖然美國政策圈有辯論，但「沒有任何跡象顯示川普政府有在考慮改變其一個中國政策。」

台灣與會代表指出，最近一個台灣民調顯示大部分台灣人民想要台海和平穩定的現狀，台灣外交部長吳釗燮在立法院通過敦促政府尋求與美國建立官方關係的決議案後公開表示，台灣不尋求與美國建立官方關係；同一民調也指出，大部分台灣人民不信任中國共產黨。

一名台灣與會代表說，國民黨支持敦促政府與美國建立官方關係的決議案無論出於何種原因，都可能對北京發出信號說，未來兩岸統一的前景已經遙不可及，問題在於北京是否仍然認為時間在它那一邊。

中方代表則表明，只要台灣不追求獨立，和平統一仍然是北京對台指導政策，不過他們也指出，在台灣議題上中國中方的民族主義越來越強，也有更多關於武統的公開討論，公知界對於和平統一的前景越來越悲觀。

發展信心建立機制

綜合第一次會議美中台三方人士的看法，會議作出的主要建議，就是「各方應自我克制，並理解到他們有意或無意發出的信號、致力於發展某種信心建立機制以便使台海環境穩定。」

同一批與會人士在12月舉行第二次會議時，美國選舉結果已經很清楚，當選總統拜登已經開始提名主要的國家安全團隊，美中兩國在10月底舉行過兩軍危機處理的會議討論，沒有人提到之前關於故意引發軍事衝突來取得政治利益的說法；新冠肺炎疫苗開始證明其效力，各方也將注意力轉移到接下來的從疫情中復原及美國外交和政策規劃的問題。

雖然這些發展沒有改變與會者對兩岸持續處於僵局的基本看法，不過所有人都提出一些可以更務實討論問題的基礎，那就是大家如何致力於在兩岸政策發展上建立「有效的發信號機制」（effective signaling mechanism），以及如何在大家有共同利益的領域利用機會來合作。

拜登或與北京更具建設性

美方代表表明，拜登政府在美台關係上將持續採取一些中國中方反對的做法，例如軍售、高層官員訪台，國會也會透過立法或其他方式來表達對台灣的支持等等，不過美方人士也預期，拜登政府與北京將會有一個更具建設性的關係，對那些涉及台灣的決定也會做更直接的處理。中方與會人士則持續對美台關係在美中戰略競爭下的發展感到擔憂，認為這些議題還是會造成困難的挑戰。

兩岸與會代表也就如何建立一個評估兩岸政策的「模板」（template）展開討論：是否一方能夠提供對方一個能展現善意作為的清單以凍結螺旋下降的關係，並提出它對對方的期望？這個交流將可作為穩定台海安全環境的信心建立機制，將兩岸關係從軍事及政治行動轉回到對話與交流，同時也可以發出信號說，沒有一方想要在此時急於解決兩岸議題。

在這次會議中，台海雙方人士都向對方提供了對安全議題的某種保證。一名台灣與會者談到台灣當局拒絕美軍飛越台灣上空，並指出台灣國防部淡化2021年美國對台軍售的前景。一名中方與會者也提到，最近中國第14個五年計劃沒有對台灣議題有太多著墨，在關於台灣的段落上仍然強調和平發展而不是統一。這名與會者認為，北京對「事實獨立」與「法律獨立」的界線清楚，完全要看台灣是否維持現狀。