美中海上軍事安全磋商機制工作小組會議之研析
⊙台灣智庫國防安全小組
一、前言
隨著中國解放軍海空軍實力的提升，其活動範圍愈來愈廣，與美國海空軍機艦在海上相遇的機會也越來越多，為了避免因誤解、誤判，以致引起衝突，美國與中國在1998年即簽訂海上軍事安全磋商機制（Military Maritime Consultative Agreement, MMCA），依據此機制，每一年實施工作小組會議（working group meeting），首次工作小組會議於當年在加州聖地牙哥舉行，雙方由上校階級軍官領銜，成員包括陸海空軍軍官，以及海岸防衛隊官員，強化美軍（海岸防衛隊）與解放軍（海警）的交流與溝通。
值得特別注意的是，當前由於美中競爭激烈，美軍與解放軍在印太地區也經常互別苗頭，此次在上海召開美中海上軍事安全磋商機制工作小組會議有其特殊意涵，值予持續關注。本文分從工作小組會議緣起與發展、2025年工作小組會議概況、戰略意涵及政策建議等層面析論如後。
二、工作小組會議緣起與發展
美中兩國領導人透過熱線、特別代表、電報，以及兩國元首直接會晤等方式保持頻繁互動，對穩定雙邊關係發揮至關重要的作用，有助預防美軍與解放軍發生衝突，其中美軍與解放軍在空中或海上危機管控是兩軍的重要議題，而這些議題獲得重大進展，幾乎都是在元首會晤期間達成之共識。
例如，1997年，美中雙方同意成立領導人熱線，1998年正式開通兩國領導人直通電話。同年，美中國防部長簽署一項協議，同意啟動MMCA，並於該年底在聖地牙哥舉行第一次工作小組會議，以落實兩國國防部長所制定的章程，討論的問題包括從操作員的技術和程序角度，針對船舶和飛機之間的海上通訊問題進行意見交換。
1999年5月，美軍參與第二次工作小組會議成員抵達北京，並與美國駐中國海軍武官一起前往青島，在中國海軍北海艦隊司令部舉行美中第二次工作小組會議。除了從中國海軍的角度討論溝通問題外，同時參觀海軍博物館和最新的飛彈驅逐艦哈爾濱號，為雙方交流構想、加深對彼此能力和程序的相互瞭解，提供絕佳的機會。
工作小組會議採易地輪流主辦方式，實施兩軍中階軍官對話與意見交流，自1998年起舉辦多次會議，直至2020年因新冠疫情停辦，2022年則因美國前眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台，中國憤而宣布暫停舉行會議。2023年11月15日美國前總統拜登（Joe Biden）與中國國家主席習近平在舊金山會晤，雙方同意恢復美中海上軍事安全磋商機制工作小組會議，2024年工作小組會議在美國夏威夷舉行。
三、2025年工作小組會議概況
4月2日至3日，美軍和解放軍在上海舉行2025年海上軍事安全磋商機制工作小組會議，就2024年工作小組會議以來雙方海空安全形勢進行坦誠、建設性交流，評估「中美海空相遇安全行為準則」（China-US Rules of Behavior for Safety of Air and Maritime Encounters）執行情況，討論改進兩國海上軍事安全問題的措施。由於當前美中關稅大戰互不相讓，美軍與解放軍在印太地區也處於高度警戒狀態。雙方與會代表都指出對方曾經做出危險舉動，相關例證列舉如後。
首先，美軍與會人員指出，近年來，解放軍軍機與美菲澳軍機屢次發生近距離接觸的危險事件，例如：其一，2023年5月，美軍指控1架解放軍殲-16戰機在南海國際空域，以迫近方式對美國1架RC-135偵察機，做出不必要的挑釁行動。其二，2025年2月11日，2架中國殲-16戰機在南海上空向1架澳洲P-8A偵察機釋放熱焰彈（flares），當時雙方距離不到30公尺。其三，2025年2月18日，1架解放軍直升機在南海黃岩島（Scarborough Shoal）附近，逼近1架菲律賓軍機，距離僅約3公尺。
其次，解放軍與會人員指控，美軍機艦在中國周邊海空域進行偵察、測量和高強度演訓活動，極易造成誤解、誤判，美軍此舉危害中國主權和軍事安全，解放軍將繼續依法、依規回應一切危險挑釁行為，堅決維護國家領土主權和海洋權益。此外，解放軍與會人員表示，針對美軍長期、頻繁派機艦抵近中國偵察的行為，是引發海上安全問題的根源。
四、戰略意涵
目前美軍與解放軍在印太地區競爭激烈，由於缺乏戰區層級、聯參層級，以及兩國國防部長對話做為基礎，今年在上海舉行美中海上軍事安全磋商機制工作小組會議，會議進行期間，只見美軍與解放軍與會人員互相指責對方不是，難以有實質性進展。不過美軍與解放軍同意繼續兩軍對話與交流，仍有其重要戰略意涵，歸納如後。
首先，美軍與解放軍有關溝通與交流機制（communication and exchange mechanism）共有五項，軍事行為準則（military rules of conduct）有三項，工作小組會議屬於溝通與交流機制其中一環。在美中政治、外交、經濟與軍事氛圍都不佳的情況下，繼續舉行中級軍官的溝通與交流，本就難有重大突破，顯示舉行工作小組會議只是維持美中鬥而不破的局面。
其次，美軍與解放軍工作小組與會人員，都是各說各話難有交集。例如，美軍與會代表指出解放軍空軍對美、澳、菲軍機都曾做出危險動作。解放軍與會代表則指控美軍偵察機不斷飛臨中國近海實施偵察與測量，已經侵犯中國的主權，強烈表達堅決維護中國國家領土主權和海洋權益。對於雙方與會代表強調的事項，美國與中國是否修正做法，可作為工作小組會議成效的指標。
再次，美中有關於危機溝通管道，除高層互動管道之外，主要包括五項溝通與交流機制，如國防諮商會談（The Defense Consultative Talks, DCT）、聯合戰略對話機制（The Joint Strategic Dialogue Mechanism, JSDM）、國防政策協調對話（The Defense Policy Coordination Talks, DPCT）、海上軍事安全磋商機制（The Military Maritime Consultative Agreement, MMCA）及國防熱線（The Defense Telephone Link, DTL）。
三項軍事行為準則如1972年國際海上避碰規則（The International Regulations for Preventing Collisions at Sea 1972, COLREGS）、海上意外相遇規則（The Code for Unplanned Encounters at Sea, CUES） ，以及2014年簽署建立重大軍事行動相互通報信任措施機制和海空相遇安全行為準則兩個諒解備忘錄 （Two Memoranda）。美軍與解放軍是否在工作小組會議基礎之上，重啟其它管道的溝通與交流，宜持續密注。
五、政策建議（代結語）
美中因當前政治氛圍不佳，連帶影響美軍與解放軍各項溝通與交流管道遂行，2025年在上海舉行之海上軍事安全磋商機制工作小組會議，是否為美軍與解放軍可能擴大恢復交流的徵兆，值予持續關注，研提政策建議如後。
（一）持續蒐整美軍與解放軍相關交流活動
美軍與解放軍舉行海上軍事安全磋商機制工作小組會議，可說是美中中斷軍事交流後打開雙方溝通的一扇窗，由於此會議屬於工作層級之交流，所能發揮的影響力有限，惟不排除在美軍與解放軍都有意擴大更高層級溝通與交流的情況下，美軍與解放軍重啟五項溝通與交流機制及三項軍事行為準則的溝通與交流，有關單位應持續蒐整美軍與解放軍交流動態。
（二）深化國軍與美軍各項交流與聯合演訓
近年來，美軍與國軍雖然互動日益綿密，但仍囿於一個中國因素，美軍無法全面與公開跟國軍展開交流及演訓，不過相較於以往，美軍與國軍的互動與合作，不管在廣度與深度均呈現明顯增加與深化，此趨勢對國軍戰力的提升，有其關鍵作用。未來，國軍仍應突破藩籬，深化與美軍在各領域的交流。
參考資料
中文
謝怡璇，中央社，〈中美海上軍事安全磋商 中方：美演訓活動易釀誤判〉。
國際新聞中心，自由時報，〈美中海上安全磋商 中國揚言將反擊美軍挑釁〉。
陳政錄，聯合新聞網，〈中美海上軍事安全磋商 陸方：將回應一切危險挑釁行為〉。
俄羅斯衛星通訊社，〈中國海軍：中美兩軍舉行海上軍事安全磋商機制工作小組會〉。
李文輝，中時新聞網，〈中美海上軍事安全磋商 陸矢言：回應一切危險挑釁行為〉。
王若愚，洞傳媒，〈取消中美間三項軍事交流機制，該如何管控危機風險？〉。
英文
CHINADAILY, China, U.S. hold military maritime security talks in Shanghai.
George S. Capen, U.S. Naval Institute, The Military Maritime Consultative Agreement.
Hu Bo, SCSPI, Current Mechanisms for China-US Maritime Crisis Management.
Lin Congyi, China Military online, China US hold 2025 working group meeting of Military Maritime Consultative Agreement.
U.S. Indo-Pacific Command representatives meet with Chinese counterparts at Military Maritime Consultative Agreement working group.
「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出政策建議（詳見思想坦克「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。
