美中「國防政策協調對話」建立有助管控軍事危機的管道

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2021年9月29日(美國時間),美國國防部發布新聞,對外說明美國已和中國在9月28至29日完成時間長達2天第16屆美中「國防政策協調對話」(Defense Policy Coordination Talks,中國稱「中美國防部工作會晤」)。此次會談由美國國防部中國事務副助理部長蔡斯(Michael Chase)與中國中央軍事委員會國際軍事合作辦公室副主任黃雪平進行對話。由於近期美中在印太區域出現軍事演習的緊張態勢,使得此次雙邊軍事對話深具意義,雖然層級不高,但已建立溝通互動,避免誤判及管控危機的管道。 落實拜登「負責任地管理美中競爭」方針

美國五角大廈新聞稿指出,此場會議是拜登(Joseph Biden)政府負責任管理美中競爭問題的一環,方式就是在維持與中國溝通管道的暢通。雙方針對影響兩國國防的相關議題,進行坦誠、深入及開放的討論。雙方重申在保持溝通管道暢通一事具有共識。拜登在二度與習近平通話時,亦強調美國將負責任地管理雙邊關係。美中在此時舉行對話,也有回應拜登在與習近平二度致電通話的用意。這意味著,雙方軍事關係仍在雙邊管理範圍之內。

上一屆的第15屆「國防政策協調對話」在2020年1月14日於北京舉行,為期1天。今年美中「國防政策協調對話」的舉行,距離上次會議已有1年8個月,應該受到美中戰略對峙及疫情等環境因素的影響而延遲。這次美中軍事通話的背景正逢美英澳宣布建立新的安全伙伴關係,美國與同盟國家在區域舉行海上演習,當然引起北京在對話中的強烈批評。蔡斯表示,美國將信守對印太地區盟邦和夥伴的承諾,一方面帶有表明華府立場的作用,凸顯美中在軍事上的競爭關係;另一方面也可管控雙邊在軍事議題的緊張關係。

雙邊溝通機制可望延續

美中「國防政策協調對話」是美中例行的軍事對話機制之一。在去年的第15屆「國防政策協調對話」中,當時的美國國防部副助理部長施燦德(Chad Sbragia)和黃雪平進行對話。美國代表團成員還包括美國國防部部長辦公室、美國參謀長聯席會議、印太司令部、美國駐北京大使館等單位官員。當時的對話就已達成數項共識,包括維持溝通管道的暢通、強化預防和管理危機機制,及強化雙方共同利益合作。

美國現任國防部長奧斯丁(Lloyd Austin)就任後,就一直希望啟動美中軍事對話機制,希望能夠與中國軍方高層進行互動,但中國卻無視美國要求。白宮國安會印太事務協調官坎博(Kurt Campbell)在5月時就警告,當北京不斷在南海與台海等地展示武力,卻不願對外保持溝通管道,譬如不使用熱線,將會提高誤判與發生意外的機會,造成更大的危機。

蔡斯擔任美國國防部中國事務副助理部長一職,主要負責美中國防關係,聚焦防止和管理危機及風險。蔡斯和黃雪平第一次通電話是在2021年8月19日,雙方利用美中國防熱線(Defense Telephone Link)進行視訊會議。該次會議是拜登上台後,兩國首次使用國防熱線進行互動和交流。蔡斯強調,美國關注自由開放的印太地區,並堅守美國對盟邦夥伴共享原則的承諾。雙方同意維持兩國軍方溝通管道的重要性。美國國防部聲明指出,該次通話符合國防部長奧斯丁與中國解放軍建立一個建設性、穩定和結果取向國防關係(a constructive, stable and results-oriented defense relationship)的目的。本次會議則是兩人第二次公開的對話與互動,透過2天的會議,有助維持溝通機制的順暢。中國國防部對此亦抱持正面看法,也支持美中軍隊進行對話及交流。

有助美中軍事領袖商討兩軍互動及國際安全情勢

奧斯丁就任後,已經和多國軍事領袖通電話及會面,卻尚未與中國軍方高層進行正式雙邊對話及交流。美中高層軍事對話無法順利舉行其中一個原因就是,美國內部一直存在一個辯論,即「奧斯丁若要與中國軍方同樣地位的人士通話,究竟是要跟誰對話?」即奧斯丁應與中國國防部長魏鳳和,還是中共中央軍事委員會副主席許其亮或張又俠通電話。儘管尚未有明確答案,然而此次對話卻透露出兩國軍事領導人進行互動的可能性。9月30日,美國國防部發言人科比(John Kirby)對此次對話內容不願多談,也不願針對兩國國防部長何時正式通話或會面表示意見,僅強調此次對話是雙方溝通過程中的重要第一步。這樣的討論及交流具專業性,且有效的。這樣的對話得到奧斯丁的支持,原因在於溝通管道的暢通,可以減少誤判與緊張升級的風險。

同時,美國國防部發言人科比聲明,這是奧斯丁就任國防部長後,美國部長辦公室和中國對口單位首次接觸。換言之,可以預期的是,在雙方幕僚單位正式接觸後,將有助美中軍事領導人的正式對話,甚至會面。可以討論雙方在東海、南海、台海、印太地區軍事互動、核武等分歧議題與後續兩軍的互動模式。

※作者為國防安全研究院國家安全所助理研究員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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