美國回來了?拜登對歐外交面臨的挑戰

美麗島電子報
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President Joe Biden speaks about the 500,000 Americans that died from COVID-19, Monday, Feb. 22, 2021, in Washington. (AP Photo/Evan Vucci)
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美國總統拜登2月19日以視訊方式參加上任後首次國際會議,包括「七大工業國集團」(G7)及「慕尼黑安全會議」(MSC)。拜登在會中釋出的一個重要訊息就是「美國回來了」,美國將重新回到國際舞台,並積極扮演領導角色。

拜登主張多邊主義,曾批評美國前總統川普的「退群」行動傷害美國國家利益。因此,拜登上任後陸續宣布重新加入《巴黎氣候協定》和「世界衛生組織」(WHO),並將以觀察員身分重返「聯合國人權理事會」(UNHRC),欲以行動落實他的主張。

更重要的是,拜登認為跨大西洋聯盟也「回來了」。美國與歐洲盟國的關係,曾因川普標榜「美國優先」(America First)受損。例如,原訂2020年4月舉行的G7會議,即因川普刻意輕忽,加上受疫情影響而未能如期舉行。本次G7領導人視訊會議後發布的聯合聲明,提出將2021年作為「推動多邊主義的轉捩點」,同時表明G7國家合作復甦經濟、應處新冠病毒危機及氣候變遷問題的決心。

然而,拜登在對歐外交擺出的「起手式」,已遭下列因素挑戰:

第一,美國選後政局未定,在左右兩股力量的拉扯下,拜登施政遭遇之阻力,比想像中更大,處理外交事務恐力有未殆。防疫是優先課題,美國計畫於2月底向WHO繳納逾2億美元會費,顯示美會努力確保WHO得到所需支援。川普於2020年5月宣布退出WHO時,即切斷對其資金挹注。WHO歡迎拜登政府的決定,但對飽受疫情摧殘的世界許多國家,美國提供的經費只是杯水車薪。

第二,美國對歐關係雖具傳統優勢,但中共正迎頭趕上,而拜登手上可以立即運用的「抗中」籌碼有限。在這次G7視訊峰會召開之前,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)即與英、德、法三國外長發表聯合聲明,其中提及要應對中國帶來的全球挑戰。隨後拜登更在「慕尼黑安全會議」中強調,美國將與歐盟緊密結合,共同對抗中國政府的經濟濫用和脅迫行為,做好與中國長期戰略競爭的準備。

然而歐洲國家目前的迫切需求,不是應對外部威脅,而是處理內部的經濟及社會發展問題。例如,德國無視於美國的制裁,堅持「北溪二號」天然氣管工程計畫,就是基於經濟利益的考量。美國雖警告這項計畫將使歐洲更加依賴俄羅斯的天然氣,進而危害歐洲能源安全,但德國仍堅持「走自己的路」。此外,歐洲與中共去年底簽署《中歐全面投資協定》(CAI),亦是著眼於經濟利益,且歐盟數據顯示,中共2020年已超越美國,成為歐盟最大貿易夥伴。

2020年世界主要經濟體皆呈負成長,僅有中國大陸以正成長2.3%一枝獨秀,根據聯合國貿易會議今年1月發布之《全球投資監測報告》指出,去年疫情蔓延重挫全球跨境投資,導致全球「外人直接投資」(FDI)流量同比暴跌42%,跌幅超過2009年金融危機;然而中國大陸FDI流入增幅4%,總量約1,630億美元,超過美國、歐盟及東協,成為全球第一大FDI流入目的地。

第三,美國務卿布林肯曾表示,美國將奉行以民主人權及平等為核心之外交政策,作為拜登政府落實多邊主義的重要外交手段。美國以理念結合同志,這點獲得英國的支持。英國將於2021年6月主辦G7峰會,首相強生(Boris Johnson)曾提議擴大邀請印度、南韓及澳洲與會,成為長久的「民主國家聯盟」(D10)。然而G7內部有不同意見,例如,義大利認為澳洲的「反中」色彩濃厚,擔心澳洲加入會讓擴大的G7成為「反中集團」,恐讓中共感到遭受挑釁。此外,法國也擔心若G7成員擴大,歐洲在集團中的影響力將被稀釋。

日本更是對英國提出邀請印韓澳參加G7峰會強烈表達反對立場,聲稱「不應將G7與上述三國的關係『制度化』」。《彭博社》指出,日本反對是因日韓關係不睦,而依歐洲外交消息人士的看法,日本希望自己是亞洲唯一的G7成員國。

第四,歐洲的自主化傾向日益明顯。法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)在國防議題上提出「歐洲戰略自治」觀念,雖不代表要與美國分道揚鑣,但認為可讓歐洲成為更可靠的夥伴,並強化「北大西洋公約組織」(NATO)。馬克宏認為,北約確實需要新的政治動能,闡明自身的戰略觀念,並需有更加政治的作法。馬克宏自2017年當選後,就持續推動歐盟在安全上走自己的路,不再走二戰後單靠美國軍事保護的舊途。

另一方面,歐洲也希望在美、中、俄之間維持平衡立場。「歐洲理事會」(European Council)外交關係研究主任夏皮若(Jeremy Shapiro)認為,拜登對俄羅斯的鷹派立場,再將中共一齊捲入,等於定義一場全球性的新權威主義冷戰,這讓許多歐洲領導人感到憂慮。

拜登上任後的外交重點擺在歐洲,希望穩住西方再轉進東方;但經過上述兩場多邊外交大戲後,拜登應該發現,今天的歐洲情勢已異於川普執政前。拜登把中共視為競爭對手,但從地緣政治的角度看,中共無意挑戰美國在歐洲的地位。因為中共深知,歐洲追求的是「自主」而非「中立」,歐洲仍屬「政治西方」,跨大西洋關係仍是無可取代的。

拜登對歐外交的成敗,關鍵繫於他能否在未來四年重建美國在歐洲盟國心中的可信任度。美國對外政策本具有跨黨派的持續性特質,但川普執政四年,已改變了這個特質。許多盟國擔心,2024年美國總統大選後,美國的政策是否又因人而異而再次產生急遽變化?因此認為2024年後,美國才會有較為明確的長期外交路線;在此之前,歐洲不願表態與中共抗衡,而是希望與美國建立一個「談判」而非「扈從」的關係。

【作者 趙春山/淡江大學中國大陸研究所榮譽教授;亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問】

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