美國退出《開放天空協議》中國關注國際軍控的五大看點

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美國總統特朗普任期即將結束之際,美國政府又一個退群行動再次引起世界關注——美國於11月22日正式退出了《開放天空協議》(Open Skies Treaty)。

包括盟友在內的多個國家對美國的這一行動表示失望,不是該協議締約國的中國也表示遺憾。

中國外交部發言人趙立堅在23日的記者會上說:「美國此舉損害相關國家間的軍事互信和透明,不利於維護有關地區的安全與穩定,對國際軍控與裁軍進程也將產生消極影響。」

中國外交部發言人還希望美國「認真對待俄羅斯等締約國和國際社會的關切,通過對話解決分歧」,同時批評美國「動輒退約不是一個大國應有的態度和做法」。

《開放天空協議》究竟是個怎樣的協議?中國並非協議簽署國,為何關注?該協議與俄羅斯究竟有何關係?BBC中文為您梳理這一協議的五大看點。

什麼是《開放天空協議》?

1992年3月24日簽署的《開放天空條約》允許每個締約國在提前72小時通知對方後對他國全境進行非武裝偵察飛行,以收集有關軍事力量和活動的數據。用于飛行任務的觀察飛機必須配備傳感器,使觀察方能夠識別重要的軍事裝備,如火炮、戰鬥機和裝甲戰車。

雖然衛星可以提供同樣的、甚至更詳細的信息,但並不是所有條約締約國都有這種衛星偵察能力。 該條約的目的還在於使締約國之間互相飛越偵察,建立締約國之間的信任和彼此熟悉。

這一條約最早始於1955年7月。時任美國總統艾森豪威爾首次提議美國和蘇聯允許在對方領土上空進行偵察飛行。莫斯科當時以如此飛行偵察將被用於廣泛的間諜活動為由,拒絶了艾森豪威爾的提議。

1989年5月,美國總統喬治·布什總統重提這一想法,蘇聯最高領導人戈爾巴喬夫態度有所鬆動,以美國為首的北約(NATO)國家和蘇聯為首的華沙條約國家在1990年2月開始首輪談判。

1992年3月24日,俄羅斯作為蘇聯繼承人與各國在芬蘭赫爾辛基簽定了《開放天空條約》。雖然美國、英國等北約國家和波羅的海國家議會很快批准了這一條約,但俄羅斯國家杜馬等到普京上台後才終於批准這一條約,使其在2002年1月1日生效。

當時《開放天空條約》共有35個締約國,包括美國以及俄羅斯、還有英國、法國、德國、意大利、加拿大等北約成員國,波羅的海國家和前蘇聯加盟共和國、華沙條約國等。

《開放天空條約》至今的用途和意義?

根據條約,每個締約國每年都有義務接受一定數量的偵察,稱為被偵察配額。每個締約國也都有權對前來偵察的任何其他締約國進行同等數量的偵察。

美國軍人在維修飛機
美國軍人在維修飛機

條約允許多個締約國共同參加偵察飛行。對每個參加的締約國來說,這次偵察將被算作一次主動偵察配額。然而,無論有多少個締約國參加偵察行動,對被偵察的締約國而言,這只算被偵察配額中的一次。

俄羅斯在2002年8月首次進行偵察飛行,而美國則在2002年12月第一次正式偵察飛行。在2002年至2019年間,各締約國偵察飛行已經累計超過了1500次。

有觀察人士認為,對象美國這樣有衛星偵察技術的國家而言,《開放天空協議》的象徵意義大於實際意義。然而,無論是否有衛星偵察技術,受到協議保護的名正言順的相互偵察,既避免了秘密偵察可能造成的緊張,又能顯示各自的軍事透明,有助於消除敵意、避免誤判,減少軍事衝突的風險。因此,這一協議被視為國際軍備控制架構中重要組成部分。

美國為什麼退出協議?

美國在2020年5月22日正式向所有簽約國遞交退約決定通知。美國國務院發表聲明稱,繼續作為《開放天空條約》成員國已不符合美國利益,除非俄羅斯方面能重新履行這一條約,美國將在6個月後,即11月22日正式退出該條約。

7月6日,協議締約國在奧地利首都維也納舉行的視頻會議上,美國國務院負責國防政策的副助理國務卿托馬斯·迪安諾(Thomas Dinanno)表示,美國政府這一決定並非輕率之舉,而是「與其它締約國進行了長達數月的廣泛磋商、仔細評估後的決定。」

他還批評俄羅斯一而再再而三違背協議承諾,其中包括:

  • 俄羅斯嚴重違反《中導條約》;

  • 違背《赫爾辛基協議》中的承諾,侵略格魯吉亞和烏克蘭;

  • 聲稱暫停履行《歐洲常規武裝力量條約》規定的義務;

  • 有選擇地執行《維也納協議》;

  • 在歐安組織國家領土上使用化學武器,

  • 散佈假消息等許多破壞穩定的各種活動。

俄羅斯反駁美國方面的指責毫無根據。

美、俄各持己見:美國批評俄羅斯「對歐洲安全和軍備控制架構造成的損害負有直接責任」;俄羅斯則批評美國退群「既不利於歐洲安全,也不利於美國自身及其盟友的安全」。

為什麼中國關心?

美國退出《開放天空協議》的確涉及歐洲國家的切身利益,包括德國、法國在內的多個歐洲國家對美國的決定表示「極為遺憾」。

德國外交部在美國正式退出後發表聲明表示,將繼續履行對這協議的承諾。但是俄羅斯表態說,這一協議沒有美國方面的參與,也就失去了繼續存在的可能。

英國廣播公司防衛事務記者喬納森·馬庫斯(Jonathan Marcus) 曾分析認為,美國特朗普政府在放棄《開放天空條約》時,不單單是放棄了一個被視為對冷戰時期透明度至關重要的軍控協議,而且他還拋棄了一項許多專家認為至今仍對美國有巨大利益的協議。

「事實上,美國退出之時,正值整個軍控系統崩潰、大國競爭新時代正在迎面而來的時候,這讓人倍感不安。「

而新時代的大國競爭,自然包括了現在經濟實力位居世界第二的中國。中國官媒《中國日報》刊發的社評批評美國:「為了維護美國的全球軍事霸權,美國本屆政府不惜危害世界和平與安全。除了《開放天空條約》,美國還背棄了伊朗核協議和《中導條約》等對國際軍控條約的承諾。」

實際上,美國自2002年退出《反彈道導彈條約》以及最近退出的《伊朗核問題全面協議》、《中導條約》和《開放天空條約》後,在國際軍控層面,與俄羅斯之間仍在有效期內的限制核武器條約只剩下最後一個——《新削減戰略武器條約》(New START)。

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外界擔心,美國與中國的競爭,已經從經濟擴展到軍事。

該條約將在明年2月到期,但美國一直堅持如果中國不加入,則美國無意將此條約延期。對此,中國批評美國炒作「中國因素」是為了轉移國際注意力,為退出《新削減戰略武器條約》製造借口。

今年7月,中國外交部軍控司司長傅聰引述國際多家機構的數字稱,美國目前約有5800枚核彈頭,相當於中國核彈頭數量的20倍。 他說如果美國願意將其核武庫削減到中國的水平,中國將樂於加入美俄談判。「但事實上,我們知道這不可能發生」。

11月,傅聰在歐盟軍控與防擴散研討會上再次批評美國,「不再接受大國間的相互制衡、謀求建立一超獨霸的單極世界」,稱美國是國際軍控與裁軍進程陷入困境的根源。

國際輿論

美國自5月宣佈退出《開放天空協議》,這一問題就一直受到國際媒體關注。

新加坡《聯合早報》5月曾發表社評, 「警惕全球新一輪核軍備競賽」,並警告美國與中國之間的競爭已擴散到軍事上。

美聯社(AP)在報道中國外交部批評美國退出時引述批評者的意見說:「北京敦促其他主要國家達成軍控協議的同時,卻拒絶參加任何此類安排,包括去年到期的《中程導彈條約》。中國利用俄羅斯和美國彼此設置的限制來保證自己的安全,並無限制開發中程彈道導彈等武器,在台灣、印度邊境、南海和其他亞洲熱點地區發生衝突的情況下增強其軍事能力。」

《外交家》(Diplomat)雜誌刊登的文章則認為:「 過去,特朗普政府曾要求《新削減戰略武器條約》將中國納入其中。鑒於美國和俄羅斯的核武庫規模和中國的核武庫規模之間存在巨大差距,許多分析人士稱,三邊新條約的提議是不可能的。」

《華爾街日報》(Wall Street Journal) 在報道特朗普政府退出《開放天空協議》的同時還透露,美國政府凖備廢掉用於該協議的偵察飛機,如此一來,即便新總統上任後有意重新加入這一協議,執行的難度也加大。

俄羅斯《消息報》(Izvestia)引述專家預計,「如果俄羅斯也退出這一協議,則只剩下歐洲國家和加拿大在協議中,而這些國家對監視彼此的軍事活動不感興趣。不過現在就埋葬這一協議還為時尚早。簽約國既然別無他法,那就先處理手頭的問題吧。」