美國2021國防授權法案強化美軍太平洋嚇阻能力

舒孝煌
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美國2021會計年度國防授權法案(2021 NDAA),在2020年12月23日遭到川普總統否決並退回國會,接著聯邦眾議院在12月28日重新表決時以322對87票、參議院2021年1月1日以81對13票,以超過2/3的多數推翻川普的否決。今(2021)年法案特別命名為「索恩伯里國防授權法案」(William. M. Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021),以表彰即將退休的眾議院軍事委員會首席議員,共和黨籍的索恩伯里眾議員。

2021國防授權法案關注亞洲

政黨分化是美國政治事務常態,而強化國防已是兩黨共識,因此NDAA中各種與安全有關的倡議也日益增加。2021 NDAA總額7,405億美元中,在亞太地區撥款22億美元,雖然在總預算中實際上有所減少,但對亞太的安全承諾仍是一筆大金額,若運用得當,「太平洋嚇阻倡議」(Pacific Deterrence Initiative, PDI)將可大幅強化美軍以嚇阻對手及維持和平的能力。同時2021 NDAA將迫使政府各部門都要制定針對中國的戰略,不僅僅是五角大廈。

2021 NDAA大幅度強調亞洲,關注中共威脅,甚至提及台灣,在1260條、1260A、1260B、9724條中特別列名台灣,包括確認《台灣關係法》及「六項保證」是美台關係基礎,每年度要向國會簡報對維持台灣必要防衛能力的承諾,並就與台灣國防部建立醫療安全關係的可行性提出報告等。

與亞洲有關部分,最令人矚目的仍是法案第1251條「太平洋嚇阻倡議」,主要項目包括如何在亞太地區嚇阻中國,以及對盟友及夥伴實施再保證。其他與亞洲有關的條文多達43條,內容涵蓋保護國家安全科技、向中國的採購禁令、建立行動協調中心、禁止向香港警方出口彈藥、反制北韓生化武器、阻止中國網路間諜及盜竊、要求國務院報告中國統戰部工作、報告中國軍工產業情況、對俄中國防預算透明化進行獨立研究、報告中國太空能力、對中國及其他國家核武計畫進行獨立研究、研究中國持有或控制債權、要求商務部研究微電子技術及風險、建立多層次半導體案合資金、建立有關微電子與創新的總統委員會等等,可說是以「中國威脅」作為主軸。

太平洋嚇阻倡議將改變美軍事戰略重心

2021年國防授權法案的通過,將加速扭轉美國軍事戰略重心。美國自歐巴馬開始即「重返亞洲」,川普任內甚至擴大為「印太」區域,但是其軍事態勢,在冷戰之後近30年來並無變化。美國對「印太」區域「說的比做的多」,特別是資金嚴重短缺,對照中國軍事實力的快速增長,美國在亞太地區能否中國抗衡,已令亞太國家感到憂慮。

「太平洋嚇阻倡議」若成功推動,將可彌補此一空白。原先是前參院軍事委員會主席麥坎( John McCain)在2017年提出的「印度太平洋穩定倡議」(Indo-Pacific Stability Initiative),預計每年提供15億美元給印太司令部,為期5年,用於軍事建設、彈藥採購、能力建立、演習及訓練等。這項議案在當時被擱置。但在2019年,國會要求印太司令部提出評估報告,說明印太司令部如何支持美國《國防戰略》,根據公開資料,印太司令部司令戴維森上將(Adm. Philip Davidson)要求國會增加撥款,以在太平洋地區「重獲優勢」(Regain the Advantage),支持「印太穩定倡議」,內容包括:

‧支持陸軍的多領域任務部隊(Multi-Domain Task Force),這些部隊將具備以長程精準火箭、火砲、飛彈及先進通訊系統,由空中、飛彈、岸基執行跨領域作戰任務的能力。

‧在關島部署陸基的整合式飛彈防禦(Integrated Air and Missile Defense, IAMD)系統,以及其他相關的武器投射系統。

‧支持在其他國家進行適當的軍事建設,為夥伴提供必要能力,支持美國和夥伴國家從東南亞和大洋洲的關鍵地點進行空中和海上作戰,以及後勤支持。

‧加速勃克級驅逐艦的升級,換裝固態AN/SPY-6雷達,用以對抗極音速武器及彈道飛彈等先進武器的威脅。

‧支持部署先進的太空及陸基飛彈偵測和辨識雷達系統的部署。

‧支持投資必要的網路及基礎建設,促進與盟友及理念相近的夥伴進行多領域(Mult-domain)資訊分享。

‧在東南亞的海事安全倡議(Maritime Security Initiative)成功運作後,建立大洋洲的海事安全倡議。

‧改善在夏威夷、阿拉斯加及關島的關鍵基礎建設,用於必要的演習及訓練。

‧評估、規劃及設計後續的軍事建設。

在NDAA的1251條「太平洋嚇阻倡議」也提出較廣泛的具體項目,條文中明確要求國防部長應落實這項「倡議」,增強美國在印太地區的嚇阻及防禦態勢。為改善在國際換日線以西的印太地區聯合部隊設計及態勢(design and posture),這些優先行動包括以下五項作為:

(一)武裝部隊的現代化和加強先進能力。(二)提高後勤和維護能力,以及預置設備、彈藥、燃料和物資。(三)聯合部隊演習、訓練、實驗和創新計劃。(四)改善基礎設施,增強美軍反應和應變能力。(五)建立盟國和夥伴的防禦與安全能力以及合作。

另一方面則預計從下述13個層面強化印太地區聯合部隊的相關能力。(一)投資發展主動和被動式無人機、巡弋飛彈、彈道和極超音速飛彈的防禦系統。(二)投資先進的遠程精準打擊系統。(三)投資C4ISR系統。(四)測試距離的能力及協調性。(五)分散、彈性和適應性強的基地,支持分散式作戰,例如遠征機場和港口。(六)先進彈藥。(七)預置燃料、彈藥、設備和物資的前進部署。(八)分散式後勤和維護能力。(九)戰略機動資產。(十)改善與盟國和夥伴的互相操作性和資訊共享。(十一)資訊戰能力。(十二)與盟國和夥伴進行雙邊和多邊軍事演習和訓練。(十三)運用安全合作機制進一步建立夥伴能力。

最後,「太平洋嚇阻倡議」也要求國防部需就這些項目提出規劃及時程表、所需預算等。2020年3月,印太司令部公布的「重獲優勢」(Regain the Advantage)報告也提出更具體的規劃,其中5項重點已包含更多細節及具體規劃:聯合部隊致命性;部隊規劃及態勢;強化盟國及夥伴;演習、實驗與創新;後勤及安全提供者,顯示美國在印太地區態勢的調整,在國會及五角大廈間已具共識。

不論是印太司令部的報告,或是「倡議」內容中所提到的具體部署,將有助實質提升美軍在印太地區的軍事能力,例如美國雖已多次在環太平洋演習等進行岸基長程反艦武器的測試,並進行極超音速武器測試,或是在太平洋地區設置防禦中共中程彈道飛彈威脅的飛彈系統、基地的分散部署等,均有助改善美軍態勢,但卻無具體部署計畫,若加以實踐,將有助美軍重獲優勢。

太平洋嚇阻倡議受重視

印太地區國家多對「太平洋嚇阻倡議」表示歡迎,但也擔心美國是否有足夠資源強化聯盟並提升競爭態勢。美國重要政治人物在2020年時都解釋了「太平洋嚇阻倡議」的重要性。薛瑞福(Randall Schriver)及印太司令特別助理塞耶斯(Eric Sayers)撰文指出,「太平洋嚇阻倡議」不僅是一項預算案,而是美國傳達對亞太地區承諾的一項戰略機會。國防部、民主黨及共和黨在國會山莊的努力,這是在亞洲推動7年前在歐洲已在進行的行動。「歐洲嚇阻倡議」(European Deterrence Initiative)同時向北約及俄羅斯傳達訊息,美國也應該在亞洲對盟友,以及自信心日增的北京傳達同樣的訊息。

參院軍事委員會主席殷荷菲(Jim Inhofe)也對印太司令的報告發表聲明,[9]指出川普總統任內,美國重建軍備已有很大進展,但是仍然需要做更多事情阻止中國。印太地區軍事平衡持續惡化,印太司令部報告對扭轉此一趨勢及保護美國利益提供關鍵資訊,其中主要需求是部隊態勢及後勤,而印太司令部集中在這些關鍵需求上。

國會也會藉預算案,確保五角大廈有效實踐《國防戰略》中的優先要求。他另在《外交家》(The Diplomat)及《戰爭困境》(War on the Rocks)網站分別撰文,指出2021 NDAA將使美國在印度太平洋建立更強大的軍事力量,並將資源集中在關鍵能力的差距上,透過可信的嚇阻力量,幫助維護印太區域的和平。他也指出,太平洋嚇阻計畫不是萬靈丹,在印太地區實現嚇阻不僅是美國的任務,要與盟國及夥伴共同努力,才能實現此一目標。

2021年白宮易主,但2021 NDAA的投票顯示美國國會對印太區域的戰略優先獲得高度共識,也可協助新政府持續落實印太戰略。

※作者為國防安全言究院中共政軍與作戰概念所助理研究員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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