美鋼鋁稅瞄準大陸 反傷夥伴

黃欣╱專訪
中時電子報

工商時報【黃欣╱專訪】

美國總統川普上任後,將經貿問題提升至國家安全水平,以此引爆中美之間的貿易衝突氛圍。中美貿易問題是否會擴大為中美貿易大戰,進而激烈交鋒,全球關注。

川普即將公布對中國等國家在內的鐵、鋁進口加徵關稅細節,本報日前專訪中華經濟研究院經濟法制研究中心副主任顏慧欣,針對美方當前策略與貿易衝突可能引發的問題進行背景分析及探討,以下為專訪部份內容:

問:能否請您分析一下美方近期援引的貿易救濟措施,其影響性有多大?

答:首先在232調查部份,美國去年剛提出時聲勢奪人。原本按照美國國內法的規定,232調查是由美國商務部著手進行,有270天的調查時間。當時川普急著要商務部公布調查結果,是打著進口的鋼鐵和鋁製品對美國國防安全造成了威脅,其目標是針對中國大陸。

但事實上,中國大陸出口到美國的鋼鐵,早在歐巴馬時代已大幅減少。歐巴馬任內針對中國大陸鋼鐵的雙反案件,就高達20件,這些雙反案件導致中國大陸出口到美國的鋼鐵大幅減少,佔美國整體鋼鐵進口額已不到2%。要以此來證實中國大陸鋼鐵影響到美國國防安全,理由相當牽強。

美國主要的鋼鐵進口來源,反而是其他貿易對手國,包括加拿大、德國、韓國、日本、巴西等,也就是最後可能針對的不是中國大陸而是其他貿易夥伴。232給川普很大權限,不僅是在提高關稅、完全禁止進口或其他方面,美國倘若最終真對鋼鋁採行措施,也意謂對其他國家開戰,不過這個措施有極大WTO爭議,很有可能是川普現階段想先對選民有所交代,未來這個措施若被WTO認定違法再撤銷。

針對201防衛措施部份,川普在1月份批准針對太陽能模組、電池及洗衣機等徵收懲罰性關稅,201屬於WTO架構下的防衛措施,在WTO協定架構下,可以就採行的措施內容或額度先進行協定諮商。目前我方已經通知WTO要和美國進行諮商。

諮商可以討論的內容很多,譬如美國是不是確定要實施該措施、是否有可能延後?或是是否有可能提高限額(目前美國提出的是2.5GW以內免課防衛稅,超過2.5GW後第一年徵收30%;第二、三、四年分別降至25%、20%、15%)。這些在防衛協定下的諮商都可再談,這也是WTO賦予我們這些被影響國家的權利。

如果諮商提出的方案美國全都否決,台灣接下來準備的方向,則是訴求美國如何提出補償。在WTO防衛協定下,我們有權利要求美國給予補償。補償內容並非採用金錢,而是美國進一步開放其市場。如果上述都無法達到的話,下一步才要去評估是否要啟動WTO正式的訴訟程序。當然我方希望運用現階段防衛機制下積極諮商,希望可以讓防衛措施落幕或是對台灣影響不是那麼大。

若是進到訴訟且美國也敗訴的話,WTO會要求美國履行義務,就是撤銷防衛措施。美國前一次關於防衛措施的爭議是在小布希時代,針對鋼鐵的防衛措施且敗訴,案子敗訴後就撤銷。

至於301條款調查,美國曾於1998年對歐盟啟動301調查,但被歐盟告到WTO,之後WTO認定若與WTO的權利義務有關的時候,美國沒有權力片面去認定對其他國家是否啟動制裁,還是要交由WTO決定。301的使用也因為這件事情的挫敗消沈一陣子,直到現在才又被川普拿來作為制裁工具。

美國貿易談判代表都是聰明且資深的貿易律師,因此這次公告針對大陸啟動的301調查,已界定為不屬於WTO事項,亦即WTO沒有管轄權。也因為切割,未來公布的結果是USTR認定中國大陸存在不公平的行為,因與WTO協定義務無關,美國裁量權限更大,可以和中國大陸談判雙方都滿意的方案,不一定要提出對立的制裁措施。

目前大陸應已和美國在諮商當中,只要大陸提出美國滿意的方式,譬如擴大美國產品進口,降低中美之間貿易逆差等川普念茲在茲的事,都可能成為301調查落幕的方式。不過近期傳出2017年被冷落的對中鷹派代表Peter Navarro將重出江湖,出任有實質影響力的美國總統特助,川普在301案件對中國出手的可能性大增。

問:台灣可以應對美國進行貿易制裁的籌碼有哪些?

答:台美貿易往來很頻繁,當然可以找到美國出口到台灣、與美國切身經貿利益相關的產品。譬如美國出口台灣金額較高的產品,都是對美施展貿易報復會有效果的可能領域。另外,以這次太陽能電池防衛案為例,倘若可以加上韓國、加拿大等受到影響的國家合作,也就是大家一起成為對美發起訴訟的集體原告,勝訴後可強化所有原告的報復力量,不一定需要台灣去執行報復措施,也可讓其他國家執行。

台灣不用太緊張。像日前301傳言公布報告,國內即擔心台灣是否受到影響。即便美國真的要對中國大陸展開制裁,選擇制裁的不會是自己會受傷的產業。美國業者在中國有很多代工產品,再出口到美國,這些產品很多是資通訊產品和電機產品,剛好也多是台商投資的產業。美國理論上不會挑選這些產業作為制裁中國的對象。

問:川普著重單邊主義,如果執意如此,WTO影響力是否會下降?

答:目前美國的貿易談判代表都是相當熟悉WTO運作的資深貿易律師,這些律師抵制用意,主要是過去很多美國的WTO訴訟案件,最終都做出不利於美國的判決。因此美國現在的抵制方式,更像是這些美國貿易律皮對WTO法官的警示,希望未來WTO做出相關判決時,要更審慎。

現在中國大陸和歐盟正在打「非市場經濟」案件,大陸只告歐盟,美國在此案只是可參與旁聽的第三方會員。不過美國在去年公布其立場,堅決認為中國還是「非市場經濟」國家。美國發言對正在審理該案的WTO法官有警告用意,給予一些壓力,期望WTO「不要做出讓美國不滿的判決」。

我覺得美國並不是在抵制多邊談判,川普重視的是「多邊訴訟機制」功能,如果接下來這些案件的判決結果與運作模式讓美國滿意,美國還是會回到這個體系。就像川普現在已經改口說「TPP也是個選項」一樣,是相當務實的人,一旦發現國際場域的遊戲規格或氛圍改變,美國也會改變的。

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