【脫歐亂局】牽動英國、歐盟27國的《里斯本條約》第50條

麥浩禮
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看著英國下議院表決,也許會發現當中的表決,公布結果都有其程序及禮節,英國人對法律有嚴格的尊重及祟拜。英國在脫歐的過程中,面對議題不同聲音時動不動付諸表決,或許外人眼中是繁文縟節(Red tape)浪費時間,然而卻是讓法律寫得清清楚楚,杜絕日後出現灰色地帶或被他人操弄揣釋空間。

下議院兩度否決英國首相梅伊(Theresa May)提交的脫歐協議,並否決採取硬脫歐(no-deal Brexit),並通過要求歐盟延長《里斯本條約》50條的脫歐限期,不必再在3月29日的原定紅線中糾纏。

《里斯本條約》第50條到底是何方神聖?為何泱泱大國們要在這條法律所訂下的限期上糾纏不休?

2009年生效

《里斯本條約》又稱改革條約,是歐盟用以取代《歐盟憲法條約》(Treaty establishing a Constitution for Europe)的條約,2004年當時的歐盟擴大規模,成員國由15個大幅增加至25國,並在同年10月在羅馬簽署《歐盟憲法條約》,成為歐盟的首部憲法條約,以成為加速歐洲統合作法律基礎。

不過由於法國及荷蘭先別在2005年公投時否決《歐盟憲法條約》實行,令歐盟出現憲制危機。

2007年12月,27個成員國在葡萄牙里斯本達成協議,陸續簽署新憲法文件《里斯本條約》,並在2009年生效,不過當年的英國下議院在簽署《里斯本條約》時已呈巨大分歧,作為歐盟成員,但一直與歐盟保持若即若離的英國,最終僅以346贊成,206票反對的票數通過,與2004年義大利0票反對全票通過時的榮景天差地遠。

實際上,《里斯本條約》與《歐盟憲法條約》的差異性少於4%,可謂「新酒舊瓶」。

不過在《里斯本條約》起草時,歐盟允許加入蘇格蘭無黨派議員科爾男爵(Lord Kerr)的起草建議加入脫歐條款,令加入歐盟不再是「只進不能退」,亦成為了現今在英國脫歐經常提到的第50條。

當年科爾建立退場機制乃因預想某國發生政變時可引用相關條文退出歐盟,不過,科爾卻萬萬想不到,第50條的首度引用竟由宗主國所提出。

2016年6月23日,英國舉行脫歐公投,即由全民作出表態,英國應否再受歐盟法律、歐洲單一市場、及簽訂的自由貿易協定所約束,最終51.9%的英國國民投下了「Yes」。

爭議聲中,2017年3月29日梅伊領導的保守黨政府正式提交並通過《退出歐盟法案》(EU Act 2018),並由英女王正式簽署法案,正式啟動脫歐程序,英國將於2年後即2019年3月29日23時正式退出歐盟。

在法律的解釋下,不管英國脫歐是否「軟著陸」,即與歐盟成功達成協議,處理好未來雙方關係才脫歐,抑或無協議脫歐「硬脫歐」,脫歐程序2年內也會走完,不論英國是否「ready」,3月29日脫歐無疑。

第50條到底在說什麼?

《里斯本條約》50條的內容如下:

第一,所有成員國均可以根據其憲法的要求而退出歐盟。

(Any Member State may decide to withdraw from the Union in accordance with its own constitutional requirements.)

第二,決定退出的成員國對所作的決定通知歐洲理事會,根據歐洲理會事所提供的路徑,歐盟需要對意欲脫歐的成員國進行談判並制定協議,同時考慮脫歐國家與歐盟日後的關係。而協議將會根據《歐洲聯盟運作條約》第218(3)款進行談判,以確定退出的安排,並在歐洲議會的「有效大多數」(qualified majority voting ,QMV)中取得多數決脫歐。

(A Member State which decides to withdraw shall notify the European Council of its intention. In the light of the guidelines provided by the European Council, the Union shall negotiate and conclude an agreement with that State, setting out the arrangements for its withdrawal, taking account of the framework for its future relationship with the Union. That agreement shall be negotiated in accordance with Article 218(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union. It shall be concluded on behalf of the Union by the Council, acting by a qualified majority, after obtaining the consent of the European Parliament.)

第三,脫歐國自脫歐生效日起,內容將會不再適用,而除非得到歐盟所有成員國一致同意延長期限,否則2年通知期屆滿後將不再適用,

(The Treaties shall cease to apply to the State in question from the date of entry into force of the withdrawal agreement or, failing that, two years after the notification referred to in paragraph 2, unless the European Council, in agreement with the Member State concerned, unanimously decides to extend this period.)

第四,根據段落三及四的目的,代表脫歐國家的歐洲理事會以及理事會的成員不得參加歐洲理事會或理事會的討論或及左右當中決定。當中的「有效大多數」需根據《歐洲聯盟運作條約》第238(3)款(b)條確定。

(For the purposes of paragraphs 2 and 3, the member of the European Council or of the Council representing the withdrawing Member State shall not participate in the discussions of the European Council or Council or in decisions concerning it.A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(b) of the Treaty on the Functioning of the European Union.)

第五,若有退出了歐盟的國家想重新加上,其要求需要遵守《里斯本條約》49條所訂下的程序。

(If a State which has withdrawn from the Union asks to rejoin, its request shall be subject to the)。

科爾所撰寫的50條雖然篇幅不長僅有短短5個段落,但總算是清楚確立了脫歐構架。

不過脫歐之路假若如此簡單,便不會出現英國現時所面對的窘局,由於2016年的公投結果贊成脫歐僅以些微優勢通過,脫歐茲事體大引發連鎖效應,形成了脫歐者與留歐者公投過後的兩極表態,「什麼是對英國未來有利」被各自表述,兩派動員相繼示威上街動搖國家根本,這個民主發源的搖籃,出現了史無前例的社會衝突。

2019年3月14日,英國下議院以413票贊成、202票反對通過要求歐盟延長脫歐限期,確定3月29日將不會脫歐。梅伊21日飛往位於布魯塞爾的歐盟總部,正式提出延長《里斯本條約》第50條規定的2年談判時間限制延長至6月30日。

歐盟剩餘的27個成員國不得不對英國提出的延期協議表態。

在得到下議院通過延長脫歐的表決基礎後,梅伊要求脫將歐限期延長至6月底,但若然有更多理據,則不排除提出延遲更長時期。歐盟的成員國們在原則上相信會一致同意英國的要求,只要他們不會在格林威治3月29日晚間11時後仍未決定便可,不過任何延長的最後一步決定都要得到英國上下議院的決定,以允許英國政府有權修法,刪除任何有「3月29日」作為期限的字眼,並換上「新日子」。

歐盟:延長脫歐毫無意思

不過,在歐盟各成員的立場上,雖然英國是否延長脫歐對他們沒有直接的利益衝突,只是程序上賣一個順水人情。不過實然,各成員確是沒有100%的義務向英國說「Yes」,英國需要提供一個很好的理由,以說明延期是對事件是會向好發展。

歐盟首席談判代表巴尼耶(Michel Barnier)早前說得很白地詢問英國,「延長的目的及結果會是什麼?我們怎樣確保在延期結束時,情況不會像今天一樣毫無寸進?在沒有任何清清楚楚的計劃只會增加企業的經濟成本,同樣為歐盟帶來政治成本。英國政府及議員好應該決定究竟下一步會做什麼」。

歐盟的考量是若然她們讓步能令英國成功脫歐,當然大開方便之門,但是若果最後結果都是硬脫歐收場,歐盟可能會備受指責,繼而無辜受害。

歐洲議會大選英國還選不選?

而另一個問題是,英國延長脫歐跨過的時間,將與歐洲議員大選重疊。歐洲議會將在2019年5月舉行選舉,而歐盟已因應英國脫歐不能再參加歐洲議會為由,將席次從751席減少至705席。

但由於於5月底時英國仍在歐盟,即變相英國需要繼續參與歐洲議會選舉。英國與歐盟理事會已表明,延遲脫歐意味英國需要參選,否則英國作為成員國,將在議會中沒有任何席位,無法代表英國利益。

不過一些不具名律師則認為英國沒有參加選舉的必要性,並稱可以以法律解決,例如修法讓現屬的歐洲議員的英國成員譏席暫時保留,或任命一些國會議員進入歐洲議會成為臨時代表。不過英國若是這樣,將要在4月11日前表決是否參與5月的歐洲議會選舉,過程可謂相當緊急。

面對這個情況,有學者提出可能性,令英國延長脫歐9至21個月,並設定退出條款「如果政府成功通過脆歐協議,訂立限期讓身在歐洲議會的議員在何月何日退場辭職」。

《英國廣播公司》(BBC)事實檢視部(reality check)認為,檢視了以上的可能性,其實還有一個可能性,便是英國直接了當「不當脫歐是一回事」,直接撤銷第50條程序留歐。根據歐洲法院(ECJ)2018年12月表示,英國確實能在不諮詢其他國家的情況下做到這一點,明顯給英國反悔機會,又為歐盟提供一個模稜兩可事不關己的說話,不過梅伊已表明不會打算這樣做。

英國脫歐留歐議題已糾纏2年,英國社會分歧巨大,政黨為了政治利益繼續在議會上演拖字訣,英國未來是否還是歐盟一員,「我們繼續看下去吧」。

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