與中共「一中原則國際化」的短兵相接──聯合國2758決議案五十年後

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圖片來源:Getty images
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⊙賴怡忠

聯合國2758決議案與台灣的聯合國代表權

今年是聯合國認證中華人民共和國政府代表中國,不再承認中華民國政府代表中國的第五十年。正是五十年前通過的聯合國2758號決議案,將中華民國政府與中華人民共和國政府誰代表中國的爭議畫下句點。自此以後, 中華人民共和國與世界各國建交的速度快速上升,中華民國「被斷交」的屈辱過程也隨之加速,到了1979年美中建交後,有關一個中國的爭議逐漸落幕。世界上多數國家認同中國是由中華人民共和國政府為唯一合法代表,中國也只有一個。

但當北京政府主張台灣是中國一部分時,並非多數國家對此都認同,並強調這是他們「自已的一中政策」。而這也是北京政府意圖在國際上推動中共版的「一中原則」,希望讓各國一中政策出現轉變,接受北京的一中原則,意即所謂「一中原則國際化」。

由於北京政府取得中國代表權之關鍵認證,就是1971年10月25日通過的聯合國2758號決議。只是這個決議只涉及中國代表權,無隻字片語提到台灣,因此之後北京的做法,先是意圖影響聯合國秘書處,之後更有意強勢控制其法律部門的認知,由內部對聯合國2758號決議展開延伸性解釋,主張台灣在聯合國內部就是被中華人民共和國直接代表。北京也透過種種的聯合國行政作為來強化這個主張,例如不准持台灣護照者進入紐約的聯合國大廈,甚至對若干聯合國專門組織的採訪也被禁絕等。

之後中國再將這個被修改過的主張,反向要求其他國家的一中政策,也必須符合聯合國2758決議中有關台灣被中國代表的「共識」。透過對聯大2758決議展開黑龍轉桌的解釋,並利用中國對聯合國秘書處及其他聯合國相關專門機構的深度滲透,讓聯合國的具體實踐體現了中國代表台灣。這也是中方要求其他國家的對台政策必須遵守「一中原則」的最主要「國際認證」。因此我們可以說,2758決議案是中國推動其「一中原則國際化」的最重要拼圖。

也因此在今年2758決議案通過的五十年,中國自然積極運作,意圖對2758決議案的單方面解釋以強化中國在國際上代表台灣的主張。我們對此必須積極應戰。

美國公開支持「聯合國體系應該包括台灣」

就在今年習近平準備在10月25日的聯合國大會演講,要大談2758決議是如何決定了中國可以代表台灣時,報載美國與台灣的資深官員在10月22日集中討論如何「支持台灣有意義參與聯合國的能力」(discussion focused on supporting Taiwan’s ability to participate meaningfully at the UN)。根據美國務院網站所公布的訊息,在10月22日台灣外交部與美國國務院資深官員舉行「國際組織會議 International Organization Talk」(I.O. talk),雙方談到支持台灣有意義參與聯合國的能力,以及台灣如何在環境與氣候變遷、公共衛生、發展協助、技術標準、以及經濟合作等議題發揮所長展開貢獻。美方參與者強調支持台灣在「世界衛生組織」、「聯合國氣候變化綱要公約」等的有意義參與

2020年9月30,川普政府的聯合國大使克拉芙特先是在推特上提到呼籲台灣在聯合國的全面參與(full participation of Taiwan at the U.N.)。之後更在她還是美國駐聯合國大使的最後一周期間,直接使用聯合國大會場地對政大「模擬聯合國Model UN」學生發表視訊演說,並鼓勵這些學生說「你/妳們有一天也會在這裡」(Because one day, you, too, will be standing here)。這是美國資深官員首度公開表態「支持台灣參與聯合國」,而不只是針對若干聯合國相關專門組織的參與而已。而從前述拜登政府官員與台灣在上周的對話可以發現,川普政府的立場似乎有被拜登政府繼承,意即這不是川普政府的即興之作。

美國對台灣參與國際組織態度的系統性變化過程

相對於台海安全,美國對支持台灣參與聯合國一事上立場相對保守。柯林頓總統在1998年訪問中國時在上海提出美國的「三不政策」:我們不支持台灣獨立、不支持兩個中國或一中一台,我們也不認為台灣可以在任何以國家為會員前提的組織中成為會員(we don't support independence for Taiwan, or two Chinas, or one Taiwan-one China. And we don't believe that Taiwan should be a member in any organization for which statehood is a requirement.")

雖然柯林頓的「三不政策」並未被小布希政府沿用,之後這個「三不政策」主張也不再被提起,特別是三不政策的第三不,與《台灣關係法》的精神是相違背的。這也難怪當時任職國安會的蘇葆立(Robert Suettinger)會在回憶錄中提到,柯林頓總統發言事實上改變了美國對現狀的解釋。但美國行政部門對於台灣的聯合國及其相關組織的參與,基本上其態度相對於台海安全來說,還是比較消極。類似的狀況也在其他國家身上可以看到。

由於台灣的國際參與對其他國家來說,似乎不像台海安全般的會影響台灣生死,也因此是否要花諸多心力及政治資本在這個議題上,對這些國家來說就是個可選擇的問題。因此當這個議題出現時,二十年前的主流意見是,這個議題是兩岸關係的一部分,解決之道就是讓兩邊坐下來談,其他國家不應插手。結果是即便台灣在SARS損失慘重,還被沙祖康在世衛大會場外罵台灣記者「誰理你們!」,但國際的支持與表態依舊緩慢。

如果對具高度正當性的「加入世界衛生組織」都是這種態度,具備更高度政治性的聯合國參與,美國行政部門的態度就更負面了。

還記得在2007年朝野各自提出針對參與聯合國的「台灣入聯」與「中華民國返聯」公投,預計在2008年總統選舉時一起投票。時任美國國務院東亞副助卿的柯慶生(Thomas Christenson)指控台灣的入聯公投為形同改國號的改變現狀,嚴批入聯公投是「不必要的挑釁」,之後更在一場公開演講中,再度重申美國不支持入聯公投

美國嚴批入聯公投,難道表示美國同意「中華民國返聯公投」嗎?當然不是。美國既然已經承認中華人民共和國為中國唯一合法代表,自然不可能支持一個已經無法代表中國的中華民國政府,回到聯合國與北京政府搶中國席次。

暫不提美國認為台灣有無成為聯合國會員的資格,但當時美國的立場,是雖然在若干聯合國相關組織上支持台灣參與,但嚴厲要求台灣不要涉及聯合國本身的相關議題,認為這會使北京抓狂,導致不必要的台海緊張。

但在這段期間,針對太過分的聯合國秘書處對台主張,美國也會出手相助。一個主要案例就與聯合國大會的2758決議案有關。

2007年台灣透過友邦向聯合國提交「消除一切對婦女歧視公約」(CEDAW)加入書時,被當時聯合國秘書長潘基文聲稱,因為2758決議案已經認定台灣是中國一部分了,所以台灣無權向聯合國提送加入書。此舉遭到美國率領包括日本、加拿大、澳大利亞、紐西蘭等國向秘書長潘基文表示異議、強調2758決議案沒有觸及台灣,不存在認證台灣是中國一部分的主張。之後潘基文向當時美國駐聯合國大使國哈利勒札德(Zalmay Khalilzad)大使承諾聯合國未來提及台灣時,用詞將更為謹慎且不再使用「台灣是中國一部分」說法(The UN no longer uses the phrase “Taiwan is a part of China.”)。

因此當今年美國國務院副助卿華自強(Rick Waters)在10月21日一場由德國馬歇爾基金會主辦的公開視訊會議上,嚴批「中華人民共和國錯誤使用(misuse)聯大2758號決議,阻止台灣有意義參與」時,並不是美國採取新的立場。美國本就不認為聯大2758決議決定台灣是中國一部分,也不認為2758決議案的通過,代表聯合國承認中國可以代表台灣。對美國來說,台灣在聯合國如何被代表,參與的資格等議題都還要再討論,但可以確定的是,2758決議案與台灣代表權是無關的。

美國對台灣的國際參與逐漸採取積極態度,一開始先是從支持參與個別的國際組織入手,例如世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)、國際刑警組織(Interpol)等。在今年六月以後,又增列了「聯合國氣候變化綱要公約」(UNFCCC,此舉應與拜登政府高度重視氣候暖化問題有關)。特別是在2013年面對有關支持台灣參與「國際民航組織」(ICAO)時,當時的歐巴馬總統簽署了一項挺台加入ICAO的國會法案,並針對台灣的國際組織參與之發表聲明。此舉基本修改了柯林頓總統主張的三不政策,也改變美國行政部門對台灣國際參與的處理態度。

當時歐巴馬總統所發表的聲明,提到針對以國家為單位的國際組織而因此使得台灣無法加入,美國支持台灣的有意義參與,針對會員資格無須國家身分者,美國支持台灣成為會員。自此美國對於台灣的國際組織參與之態度,從柯林頓時代具否定性的的三不,轉變為正面表述的兩個支持。這個立場之後也被川普政府繼承,並在拜登時代繼續發揚光大。現在美國談到如何支持台灣的國際組織參與時,就是以這個立場為主導。

只是這個進步所觸及到的,還是像WHO、ICAO、Interpol、UNFCCC等個別的國際組織。對於台灣參與聯合國本身的活動,美方要嘛是沒觸及,或是語帶諸多保留。

這個現象是到了川普政府時代出現改變。特別是在美國駐聯合國大使克拉芙特任內,與台灣的互動最公開也更頻繁。她也是公開在推特上支持台灣進入聯合國的美方資深官員。更是第一個在台灣不在聯合國後,於聯合國大會會場與台灣展開視訊連線的美國現任官員。直到她卸任八個月後,於凱達格蘭論壇視訊演說中,她依舊提到要全力對抗聯合國對台灣的歧視,令人動容。而之後拜登政府也將台灣參與聯合國本身,給予正面表列的支持。

從二十年前的消極態度,認為國際組織參與的爭議是兩岸事務,之後雖然認可若干組織的參與有必要性(如世衛組織),但對於台灣參與聯合國本身,還是視為高度敏感,甚至指控是有意改變現狀而大力批評。到現在以歐巴馬時代的「兩個支持」取代柯林頓時代「三不」,甚至到了川普時代,連支持台灣被包括在聯合國體系,都被美國資深官員公開說出。即便拜登時代的態度比較內斂,但願意「提出」支持台灣「參與」聯合國,而不只是個別的聯合國專門組織,不僅顯示這段路的艱辛,但也顯示我們已經走了有多遠。

支持台灣的國際參與也出現多邊化/國際化趨勢

值得一提的是,除了台海安全出現國際化的趨勢外,台灣國際參與的支持也在國際化。包括五月的G-7部長會議聲明,以及法國與澳洲的二加二聲明等,都提到支持台灣有意義參與「世界衛生組織」,而9月16日的美澳二加二聲明,更像是將當年歐巴馬總統對台灣參與國際組織的「兩個支持」之聲明,直接複製在今年的美澳聲明中。日後就看類似的主張是否會在其他峰會或高層官員的聲明出現,如果出現,顯示對支持台灣國際組織的參與一事上,也出現了國際化趨勢。而與台海安全議題,能貢獻者主要集中在某幾個國家相比,台灣尋求參與國際組織會更需要大量的國際支持。因此這個議題如能出現國際化的發展,不再只限於美國或少數國家的單方面主張,其意義就會更顯得重要。

支持台灣被納入聯合國體系也與北京將「聯合國中國化」的作為有關

美國的主張不是直接支持台灣入聯,而是很技巧性地說支持台灣有意義參與聯合國專門機構與相關國際組織,有時候會稍微大膽一點,說支持台灣被納入聯合國體系,但也不說清楚該如何納入。

回顧過去在2007年時美國公開指控台灣的入聯公投形同在改變現狀,或是更早在1999年九月十六日在聯合國會議上,連同英法等其他安理會常任理事國成員,直接表示基於其「一中政策」,反對將台北入會案列入委員會議程(胡為真,《美國對華「一個中國」政策之演變》,頁198,台灣商務印書館,2001年四月初版)。今天蔡總統於其「雙十演說」中提到中華民國與中華人民共和國互不隸屬,其意義與1999年李登輝總統所說的特殊國與國關係實無二致,但當時美國柯林頓政府是把李總統打到幾乎爆頭,並在聯合國會議上反對討論台北入會案,但今天對蔡總統提出的類似主張,美方不僅沒有爆氣,反而更積極在各種場合針對中國惡解聯大2758決議案展開反擊。現在還進一步說出「支持台灣有意義參與聯合國的能力」,這二十年來的差異,不可以道里計。

二十年來美國對於台灣參與聯合國一事的態度變化,也與近十五年來聯合國逐漸被中國化的發展有關。中國在十五個聯合國專門機構已經掌握4-5席理事長、主席或是秘書長的位置,更不要提這些機構的各種副理事長、副秘書長、助理秘書長等職位,也都見到中國人的存在。從2007年初潘基文擔任聯合國秘書長開始,中國幾乎就固定會在聯合國祕書處中,分到一席副秘書長的職位。這似乎是秘書長在候選時為了爭取中國支持而許下的承諾,而中國籍副秘書長則擔任聯合國經濟與社會事務部的部長。

自此以後,聯合國經濟與社會事務部部長一職,就幾乎是中國的禁臠。中國再利用該部門主導聯合國永續發展目標(SDG)草案之故,以及該部門與聯合國經濟社會理事會(ECOSOC)的密切關係,進而取得對經濟社會理事會轄下各種專門機構的後門影響力,為之後滲透各個聯合國專門機構並掌握主導權的計畫鋪路。

中國對聯合國影響力大增的另一個例證,是在2018年中可以在聯合國人權委員會通過提案,將習近平的「人類命運共同體」放入人權相關的決議中,以偷天換日的方式,將發展權替換了普世與基本的人權價值,形同實質改變聯合國對於人權實踐的態度。

面對中國進一步在聯合國發動對2758決議案的另類解釋,並將其延伸為中國直接擁有台灣的法律證明,如果現在不加以處理,日後中國對台灣發動攻擊,不僅中國可以利用其安理會常任理事國職位,阻擋任何可能的聯合國維和決議,還可以利用大家對中版2758決議案解釋的不反對態度,逕自主張這是中國內部事務,並反向指控展開台海維和的其他國家,為違反聯合國精神的侵略者。這些令人匪夷所思的情節,以中國現在的猖狂與傲慢,在未來幾年不是不可能發生的。

在此支持台灣的「聯合國相關參與」,可能也是為了日後可能出現「聯合國不反對中國武統台灣」的特異情節預作準備。透過強化台灣的在聯合國組織及相關機構的存在感,或是讓討論台灣的聯合國參與成為公共話題,這在中國於聯合國提出中國可以武統叛亂一省的台灣,而聯合國會員對此無權過問時,就可以讓這個情節起碼變成「公說公有理,婆說婆有理」(he said, she said)的局面,而不是被中國的單方面說法全面支配。

當年若干支持2758決議案國家,也同意2758決議案與台灣無關

有關2758決議案的解釋,可能中方會強辯說,當年美國對2758決議案是投下反對票(當時是76票同意,35票反對,17票棄權,在10月25日通過2758號決議案),因此美國無權對2758決議案的本質做出合理的解釋。

先不論這個說法本身有多荒謬(是誰說投反對票者就對該議案是不瞭解也不能解釋的?),即便我們勉強接受這個說法,翻開1971那年聯合國大會的辯論紀錄,就可以發現有國家在發言時公開表示,支持阿爾巴尼亞的23國提案(即之後成為2758號決議案),但強調這個議案與台灣代表權無關。有做出此發言者,起碼包括當年的馬來西亞與伊拉克的駐聯合國大使(Marc Cohen and Emma Teng, “Let Taiwan be Taiwan”, Center for Taiwan International Relations, 1990, Published by the Taiwan Foundation, ISSN 1052-3480。)

雖然可能會有其他支持2758決議案的國家表示,他們支持的理由之一就是認定中國可以代表台灣,台灣是中國的一部分。但重點是,有不少當年投下贊成票的國家,本身並不認為這個議案代表他們承認台灣就是中國的一部分。為了強化這方面的主張,外交部可以對當時投下贊成票的76國,透過駐外館處一一個別訪問,確認其支持2758決議案的立場是否代表他/她們同意中國擁有台灣,或是中國可以因此代表台灣的主張。

我們這個動作在未來會十分必要。因為不論是中國意圖強推一中原則國際化,或是中國意圖在對台灣發動攻擊時阻擋聯合國可能的維和任務,或是進一步譴責出兵進行台海維和的聯合國成員,甚至企圖對啟動台海維和的聯合國成員,意圖通過聯合國制裁決議以嚇阻或破壞這些國家的可能維和作為,對聯大2758決議案的中國版解釋,是北京策略的關鍵拼圖。因此破解這個議題之可能發展,受影響的不只是台灣的聯合國及其他專門組織的參與而已,還可能對中國對台發動戰爭時的可能台海維和作業,產生正面效應。

全面反對聯合國對台灣的系統性歧視

今年是聯大2758決議案通過第五十年,中國對此的惡意解釋造成台灣參與聯合國及相關機構的重大困難,先不論台灣參與聯合國的身分問題要如何解決,起碼對於中國無法代表台灣一事上,必須要形成國內與國際共識。因為這是現在中共意圖強推「一中原則國際化」的關鍵國際認證,也是聯合國之後對台灣形成系統性歧視的來源。

有鑑於台海緊張情勢日益升高,雖然短期內尚無中國渡海攻台的跡象,但隨著中國領導者的對內國家自信與可對外展現國力的差距日益增大,以及美中冷戰對峙態勢日益明顯,未來幾年中國對台的壓力只會持續升高,我們更不能排除中共領導者抱著僥倖心理展開軍事冒險的可能性。

對此的國際準備就更要及早發動,包括如何讓國際維和行動能更為順暢與不受阻攔,如何讓中國的行為在聯合國內就會面臨阻礙與制約,如何避免台海衝突被中國搞出兩岸化等,對聯大2758決議案的處置就更不能等閒視之了。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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