與其提高罷免門檻,不如重建立委圖像

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<strong>圖片來源:中央社</strong>
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⊙詹順貴

「報復性罷免」不僅是1年來熱門的政治話題,更是除了去年底4大公投外政治衝突不斷的亂源。在接連桃園市議員王浩宇與高雄市議員黃捷罷免成案以及前者被罷免成功後,《蘋果日報》社論隨即指出將為台灣帶來另一場民主實驗,成為最新民主考驗;學者沈有忠同時間在《思想坦克》的專文〈罷免制度的爭議與社會走向極化》〉則提醒不斷發動報復性罷免,將成為另一種集體行動的困境,並持續帶給社會深化的對立。

台中第2選區陳柏惟立委被罷免成功、台北中正萬華選區林昶佐罷免成案後,呼籲重新上修《公職人員選舉罷免法》第90條罷免門檻的聲音已此起彼落。雖然這不失為堵塞「報復性罷免」之道,但會是一帖好的解方嗎?

立委得在專業與地方服務之間尋求平衡

要探討此一問題,必須先探討另一個問題,那就是從連署罷免陳柏惟立委開始,到罷免林昶佐立委,「沒有勤跑基層、沒有做好在地選民服務」,一直是被拿來抨擊這兩位立委不適任的理由之一,甚至陳柏惟立委被罷免之後的補選,在地選民服務,也是二位主要政黨候選人競相較勁的政見。因此,台灣社會對立法委員的想像與期待是什麼?與對村里長、議員的想像與、期待有無差別?如果有差別,原因是什麼?如果沒有差別,原因又是什麼?

如純就法論法而言,立法委員(立法院)的法定職權,依《憲法》第63條與《憲法增修條文》第4條規定,有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案、國家其他重要事項、聽總統國情報告、追認緊急命令與彈劾總統、副總統等權利;此外依《立法院職權行使法》規定,為執行前述議決法律案、預算案,對行政院與其轄下各部會或獨立機關,還有質詢與提案等權利。

至於直轄市、縣市自治團體議員的法定職權,依《地方制度法》第35條、第36條規定,大致為議決法規、預算、議決所屬自治團體相關稅課、所屬自治團體財產之處分、提案、審議、接受人民請願、其他依法律賦予之職權等,其中與立法委員最大的不同在於「接受人民請願」一事。至於村里長職權,依《地方制度法》第59條、第60條規定,受鄉(鎮、市、區)長之指揮監督,辦理村里公務及交辦事項、召集村(里)民大會或基層建設座談會。

從以上相關規定,立法委員、議員與村里長的法定職權明顯不同,特定或個別選民的個別議題服務,應該屬於議員的職責,但因為都需要選舉,如何爭取選民好感願意投票支持,乃是選舉勝出的重要因素,於是就連立委也理所當然被認為應該勤跑紅白帖、參與地方乃至社區活動。無可諱言,區域立委既然是由選區選民所選出來,選民一定會期待其所選出的立委幫地方乃至其個人多做一些服務,如果只專注於國會問政,反而會被指控不重視地方經營,這是人之常情,也是民主社會常態,即便是民主先進的英美國會議員也不例外需要做地方選民服務。

現行罷免制對小黨最不利

撇開法定職權不談,所謂「經營地方或地方選民服務」指的是什麼?在中央為所屬地方努力爭取建設計畫、預算輔助或國家大型活動這類選民不會直接看到立委本人或其政績的事項,算不算服務地方?對地方而言,上述立委爭取的業績,是否比跑紅白帖重要?理性來看,當然是前者重要,但民主政治,選民最大,如果選民對立委期待的是對自己最實惠的「服務」,在現有小選區單一席次的選舉,縱使青年一代的投票取向逐漸成為關鍵因素,如何讓地方青年選民看到與認同,經營地方的選民服務仍然重要,但這部份分對於僅擁有極少席次、人力財務都非常匱乏的小黨卻是非常的不利,而且是雙重不利,要當選非常不容易,被罷免卻相對容易許多。

以原屬時代力量現為無黨籍的高雄市議員黃捷與立委林昶佐來說,面對藍營來勢洶洶的罷免案,如果沒有民進黨全力奧援,應該都難以倖免,罷免投票沒通過之後,林昶佐立委被記者多次問到會不會加入民進黨此一尷尬問題,便可見端倪。由此延伸,在日趨兩極化對立的台灣社會,縱使自主性高的青年選票越來越多,在中國因素驅使之下,加上小選區單一席次的立委選舉制度,雖然輔以34席的不分區,但不分區席次的識別仍是政黨本身,而非列名不分區的個別候選人的特質與政見,小黨生存空間是否會越來越小乃至快速消失?也許2024年立委選舉便有機會檢驗。

罷免制度應該是一項備而少用的輔助性工具,誠如沈忠教授所言:「罷免制度的設計,是要警惕政治人物面對權力與人民必須要謙卑,也是一種公民權,象徵對公民除了選舉授權,也有收回公權力的保障。如今被政黨操作成反動員,只是為了報復並削弱對手,對罷免制度本身形成了一種諷刺。」因此,固然應該檢討如何抑制浮濫的「報復性罷免」,但只談修法再度提高罷免門檻,可能只會直接堵塞所有罷免案,未必適合。

選制改變迫切需要

依筆者所見,與其提高罷免門檻,社會大眾是否可以另外思考,藉由此次執政黨有意修憲降低投票年齡的機會,一併重新修改憲法增修條文第4條第1、2項規定,改回原本大選區多席次的選舉制度,並且按人口比例適度增加大選區區域立委席次至94人(含原住民6席,共100人),不分區增加為50人(立委人數從113人增加為150人),並將不分區立委的產生方式,修正為仍由政黨推薦,但開放全國選民自由圈選自己屬意的人選,由得票較多的前50名當選,如有出缺依得票數遞補。如此,才較有可能產生專注於國會問政的理念型立委,與需要地方選民服務的區域立委做功能性區隔,並提供小黨生存空間,而且適度調和立委選舉票票不等值的現象。

相對於目前立委選舉,議員選舉是較大選區多席次,因此,便出現罷免議員所需基本票數(即選區選舉人總數1/4)反而普遍比罷免立委所需基本票數多的有趣局面,例如罷免王浩宇議員需8萬1940張同意票、罷免黃捷議員需7萬2,892張同意票,而罷免陳柏惟立委僅需7萬3744張同意票,罷免林昶佐立委僅需5萬8756張同意票,縱使對比該二位議員重疊較多的選區立委也是如此。將立委選制從小選區制改回大選區制,無形中便提高了罷免連署人數與成本,而且罷免同意票需達選舉人數1/4的總數也會隨之提高,加上罷免案通常投票率較低,便自然而然產生一定程度抑制「報復性罷免」的功用,同時也可以除去被罷免人同意罷免票數比原本當選得票數少的不合理現象。

相信大家都認同民主社會不宜一黨專政,也有不少人認為近10幾年來一直過度向中國傾斜的國民黨,根本從未以促進國家安定、台灣進步為目標來扮演監督政府與執政黨的在野黨角色,但目前立委的選制,根本培育不出足以取代國民黨的另一第2大黨,因此,筆者誠懇呼籲執政黨可以適度展現胸襟,趁此次修憲機會,一併好好檢討修正立委選制。給小黨更寬廣的生存空間,等於也給台灣早日淘汰只會擁抱中共大腿的政黨的機會。

作者是因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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