蘇南觀點:防汛道路車禍傷亡,修法後不可以國賠?

蘇南
風傳媒

去年12/3日立法院三讀通過的《國家賠償法》修法後明定,在開放的山域、水域等自然公物或其設施,經管理機關等為「適當的警告或標示」,民眾仍從事冒險或具危險性活動,一旦發生意外,國家不負或減免損害賠償責任。有疑問者,此修法對於河川鄰傍的河川局管理的水防道路(俗稱防汛道路)上發生車禍傷亡而申請國賠,於法律解讀,是否會有今昔不同呢?

「行」為民生四大基本需求之一,民眾可以在防汛道路上開車、騎機車、自行車或走路通行嗎?一般觀念認為,水防道路係為執行防汛、搶險運輸業務所需,其道路設計標準及其維護管理與一般道路有所不同,不以提供大眾通行為目的,究非屬一般道路,惟並未禁止3.5噸以上大貨車或動力機械以外之一般車輛通行;所以防汛道路民眾可以通行,但使用者應自行注意安全。

防汛道路於警示標語上不夠精準,是否為管理上欠缺而構成國賠呢?本事故發生當時的國賠法第 3 條第 1 項規定:「公有公共設施因設置或管理有欠缺,致人民生命、身體或財產受損害者,國家應負損害賠償責任。」可知公有公共設施之設置或管理有欠缺時,其設置管理機關尌人民生命、身體或財產之損害應負設置或管理欠缺之國家賠償責任。

案例事實? 101年8月13日下午3時許,林○騎乘重型機車行經大有橋溪邊防汛道路的交岔路口時,與陳○駕駛的自用小貨車碰撞發生事故,致林○人車倒地受有重傷,得否依國賠法第3條第1項規定,向該防汛道路之管理機關雲林縣政府請求賠償?

用路人的權益?受害人林○主張,事故發生在防汛道路上,而雲縣府僅設置載有「水防道路為便利防汛搶險運輸之用,用路人應自行注意行車安全」之警告標誌,而「未」設置禁止通行之禁制標誌或阻截設施,導致用路人無法得知該水防道路禁止通行,對公有公共設施設之管理有欠缺。而向雲縣府請求醫療費用、看護費用、勞動能力減損及慰撫金等損害。

行政機關的看法?雲縣府主張,水防道路係為便利防汛,搶險運輸之用,相關法令並無明文應禁止通行,縣府「無法」公告禁止通行,且為便於隨時救災,亦不得將之封閉或設置阻截設施。雲縣府已設置警告標示,提醒用路人自行注意安全,自已盡管理之義務,「無」任何欠缺可言。何況該事故之發生,係因林○行經交岔路口未減速慢行,及陳○未禮讓來車先行所致,與雲縣府有無設置禁制標誌或阻截設施無關,故縣府不負賠償責任。

司法機關的看法?法院認為(最高法院108年度台上字第1477號民事判決),雲縣府於該水防道路所設警告標誌之內容,僅提醒用路人該水防道路為便利防汛搶險運輸之用,應自行注意行車安全,現場未設置「絕對禁止」或「相對禁止」車輛通行之禁制標誌,亦無任何阻截設施;使公眾用路人提高警覺,辨別該路段係水防道路,以避免危險或損害之發生,卻未為之,僅在距離系爭事故地點2.5 公里處設置警告標示,使一般用路人「無法」辨別該路段係水防道路而通行使用,致林○受有損害,雲縣府對系爭水防道路之設置或管理難謂無欠缺。

事故的因果關係為何?交通大學所提出之鑑定報告認為,雲縣府「未」於禁止通行路段設置適當阻絕或警告設施,管理上有欠缺為事故「主因」;而陳○之行為乃事故次因。就現場勘驗觀之,該防汛道路上舖設柏油路面,外觀與一般供通行之道路無異,車輛往來頻繁,實際上已供公眾通行之用。而雲縣府竟怠於採取必要措施,致一般用路人「無法辨別」係水防道路而通行,造成該道路欠缺必要的安全性。導致林○騎乘重機誤入防汛道路,與陳○駕駛之自小貨車發生系爭事故,因而受有損害,二者有「相當因果關係」。所以林○主張依國賠法第3條第1項規定,請求雲縣府賠償,洵屬有據。

修法後則不成立國賠?現行國賠法第3條第4項規定,於開放之山域、水域等自然公物內之設施,經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該設施為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動,得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。

筆者以為,河川水域本屬開放空間,除排水、疏洪及灌溉等功能外,兼具有生態保育、環境教育、休閒遊憩等功能。水利機關施設相關堤防設施,係為阻隔洪水為害,保護堤內民眾生命財產安全為要,尚非為阻隔民眾通行、親水之權利。即河川堤防屬於自然公物區域內的「人工設施」,倘因颱風或大雨受損,受限於天候、地形或材料等原因來不及修復,若政府已警告,民眾還是堅持要走而出意外,依修法後的國賠法第3條第4項規定,可以「減輕」或「免除」國賠。

柳川整治讓台中再度因為河川而美麗,成為水與綠的幸福城市。(圖/擷取自台中市政府)
柳川整治讓台中再度因為河川而美麗,成為水與綠的幸福城市。(圖/擷取自台中市政府)

河川水域屬開放空間,除排水、疏洪及灌溉等功能外,兼具有生態保育、環境教育、休閒遊憩等功能。圖為台中柳川。(圖/擷取自台中市政府)

有疑問者,防汛道路是否屬於開放之水域自然公物內的設施?

《河川管理辦法》第6條第3項規定:「水防道路:指便利防汛、搶險運輸所需之道路及側溝,並為堤防之一部分。」河川屬開放水域,而防汛道路是立在河川防洪堤岸上之堤岸後側的道路,主要功能為便利防汛及搶險運輸,其設置為堤防之一部分。

筆者以為,防汛道路是堤防的一部分,而堤防為開放水域之設施;所以依現行國賠法第3條第4項規定,倘政府主管機關已就使用防汛道路為「適當之警告或標示」,而人民仍從事冒險或具危險性活動,得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。

20180710-強颱馬莉亞來襲10日下午新北市永和堤防外的車輛已陸續移出。(顏麟宇攝)LU3_0661.jpg
20180710-強颱馬莉亞來襲10日下午新北市永和堤防外的車輛已陸續移出。(顏麟宇攝)LU3_0661.jpg

防汛道路屬堤防的一種,堤防為開放水域之設施。圖為新北市永和堤防外。(顏麟宇攝)

於本案中,防汛道路現場所設置警告標誌之內容,僅係提醒用路人該道路係為便利防汛搶險運輸之用,用路人應自行注意行車安全,並無「禁止」人車通行之字樣。何況該防汛道路現場人車往來頻繁,車流不斷,亦無任何禁止人車通行之「阻截設施」,亦無設置絕對禁止車輛通行之「禁制標誌」,使往來通行之用路人無法得知該防汛道路禁止通行,致林○誤入該防汛道路而與陳○發生車禍受傷。關鍵在於「阻截設施」或「禁制標誌」;筆者建議,因防汛道路雖然與一般道路不同,除作防汛搶險用途外,部份道路開放供一般車輛行駛,藉以疏散交通擁塞,其特色是道路的標線少、紅綠燈少、快速及便利。何況它並未禁止3.5噸以上大貨車或動力機械以外之一般車輛通行;民眾可以通行,但使用者應自行注意安全。

如果將本案之警示標誌「水防道路為便利防汛搶險運輸之用,用路人應自行注意行車安全」,改為「堤防專供防汛、搶險運輸及維護管理使用,禁止機動車輛通行。」於法制上及實務上會較好嗎?但請注意,上述指稱的是「堤防」,而非堤防一部分的「防汛道路」?一般民眾、用路人看懂嗎?還是在玩文字遊戲?筆者建議改為「水防道路為便利防汛搶險運輸之用,禁止通行但不排除自行注意安全下之使用。」 

筆者以為,於防汛道路上的因坑洞太多、未設紅綠燈及路面龜裂凹陷等設施有欠缺而發生之用路人的權益損害,倘管理機關已設有適當的警告標誌,而用路人仍然超速超載、不小心駕駛行為等,依修改後的國賠法第第3條第4項規定,則似可認為從事冒險或具危險性活動,得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。而與修法前的採國家於「無過失」下也要賠償的責任;改為使用人的「注意義務」,即防汛道路使用人是否履行「善良管理人」之注意為判斷標準?於使用人「沒有過失」下,國家才要賠償;惟應視具體個案情節而定!未來防汛道路的使用人應具備風險意識,做好「自主管理,責任承擔」,盼建立民眾風險自主管理的觀念!

*作者為國立雲林科技大學營建系教授

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