衛星電視台換照不是特許審查

廖元豪
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(圖/本報系資料照片)
(圖/本報系資料照片)

最近,NCC對於是否准許中天新聞台衛星廣播電視事業換發執照一案,又鬧得沸沸揚揚。政治人物紛紛「爆料」中天新聞台的諸多問題;而NCC也大張旗鼓召開聽證會,以顯示其公開公正審查的態度。然而,觀察這次聽證的過程,以及某些論者的見解,似乎還是有不少誤解之處,恐怕需要澄清。

首先,中天新聞台這次要申請換發的是「衛星廣播電視事業」的執照,NCC該採取強烈的實質審查,把換照當成是發新照?或是形式為主、原則過關的「換照」審查?有人認為,既然《衛星廣播電視法》規定執照期限為6年,那各個衛星電視台本來就只有6年的權利。依此,NCC不給換照,似乎也沒有侵犯什麼權利。

然而,這種說法似乎把衛星電視執照當成一種政府恩惠,或是某種特許地位,因此屆期就可以收回,當事人並無期待利益。可是法律上有很多證照,就算有期限,在換發時也只是形式審查,沒有特別違法之處就當然換發。例如,專任教師的聘書,我們持有的護照,難道期限屆至申請換發之時,主管機關會重新審查嗎?不,這些證照,原則上當事人都有「權利」請求重新核發、更換。相對的,若主管機關決定拒絕換發,就必須負起很高的舉證責任。

而衛星電視執照是嚴格審查的特許,還是一般的許可?答案當然是後者。它並不是占用公共電波資源的無線電視台,又有著激烈競爭的市場,本來就沒有由政府核發經營執照施以高密度管制之必要。尤其在當前媒體匯流,網路大大改變人們收視習慣的今日,一句簡單的「公共利益」不足以作為政府「作之君作之師」的權力依據。中天新聞台的節目做得好不好,觀眾手上的遙控器以及滑鼠就是最好的仲裁者。如果它做得爛,就會被收視率與廣告商唾棄;它要是能吸引相當收視率,那NCC也沒有資格取代收視大眾教訓它「你不夠好」。

更何況,衛星新聞台涉及了言論自由,而這正是政府最不宜指指點點的一塊領域。許多專家學者、有識之士,或許認為中天或許多新聞頻道都很低能很媚俗。這些批評都有道理,作為專業人士或是一般民眾,都可以大力建議或指責。但就是政府,不能拿著公權力來教導媒體要做這個要做那個。因為言論自由最基本的精神就是「政府不能設定何種言論為正統」。民間可以大鳴大放,相互批評,讓真理在「觀念自由市場」上競爭。但政府(包括獨立機關NCC)去教訓媒體何謂公正客觀,怎樣是優質,那就免了。如果是在那只有無線電視的時代,領有執照獨佔公共資源的電視台,會被當成公眾受託人(public trustee),負有平衡報導、多元呈現等義務。可是衛星電視明明就是純粹競爭性的私營媒體,不佔國有電波資源,如果還硬拿「無線電視」的政策預設,來要求「衛星電視」,那就是用明朝的劍來斬清朝的官,變成好笑的穿越劇。

有鑑於此,NCC實應與政府一般的商業管制措施一樣,採取「原則換照,例外否准」的態度。僅在原持照衛星電視台已經明顯不合條件,其「非言論」部分的條件已經一塌糊塗,不配繼續播放,而且有高度的外部性而無法藉由市場淘汰時,方能介入。否則就有過度干預經濟與言論市場之嫌。(作者為國立政治大學法律學系副教授)